I SAB/Wa 204/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik asesor WSA Kamil Kowalewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. do rozpatrzenia odwołania M. R. z dnia 6 marca 2023 r. od decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia 2 lutego 2023 r. nr DSRA.4157.5916.3.19.21.23, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz M. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza [...] nr DSRA.4157.5916.3.19.21.23 z 2 lutego 2023 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z 2 lutego 2023 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz z stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwoty w wysokości [...] zł; 4) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że Burmistrz Miasta [...]14 lipca 2021 r. wydał decyzje nr: DSRA.4157.5916.2.19.21, DSRA.4157.2.19.21 w sprawach pobrania przez niego na jego małoletnie dzieci U. R.i G. R. nienależnych świadczeń wychowawczych za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 marca 2021 r. w wysokości po [...] zł na każde dziecko, jednocześnie zobowiązując go do zwrotu tych świadczeń. W wyniku zaskarżenia ww. decyzji początkowo na podstawie odwołań, a następnie na podstawie skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten 22 kwietnia 2022 r. wydał w sprawach o sygn. akt: VIII SA/Wa 985/21, VIII SA/Wa 986/21 wyroki uchylające decyzje organów I i II instancji oraz wskazał, że sprawy winny zostać rozpatrzone ponownie przez organ I instancji. W kontekście wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczeń, sprawy opatrzone przez Burmistrza Miasta [...] nr: DSRA.4157.5916.2.19.21, DSRA.4157.2.19.21 zakończyły się uchyleniem decyzji i koniecznością rozpatrzenia ich przez organ I instancji w zakreślonych ramach tego postępowania, w szczególności czasookresu. Skarżący podkreślił, że do ww. sprawy udzielił r. pr. K. P. pełnomocnictwa do zastępowania go w sprawach nr: DSRA.4157.5916.2.19.21, DSRA.4157.1457.2.19.21 jako strony, zarówno przed organami I i II instancji, jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący wskazał, że pomimo wskazania w treści pełnomocnictwa konkretnego numeru sprawy wiadomym było, że zgodnie z jego wolą, pełnomocnik został ustanowiony do udziału w całym postępowaniu, jednak mimo to organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dokonywały czynności z jego pominięciem, nigdy nie zwracając się do skarżącego z wezwaniem do wyjaśnienia, czy w sprawie występuje sam, czy przez pełnomocnika. Zdaniem skarżącego uchylenie decyzji w ww. sprawach, przekazanie ich do ponownego rozpatrzenia i nadanie im nowego numeru nie powinno powodować wygaśnięcia pełnomocnictwa z 21 października 2021 r., skoro udzielane ono było również do postępowania przed organami I i II instancji w postępowaniu administracyjnym, zaś naturalną konsekwencją uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zmiana numeru sprawy, co nie oznacza, że za każdym razem powinien przedstawiać organowi nowe pełnomocnictwo do sprawy, skoro jego intencją było występowanie pełnomocnika w dwóch sprawach dotyczących decyzji Burmistrza Miasta [...] dotyczących pobierania przez skarżącego rzekomo nienależnego świadczenia wychowawczego w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 marca 2021 r. Skarżący podał, że 2 lutego 2023 r. organ I instancji wydał dwie nowe decyzje w sprawach nr: DSRA.4157.1457.3.19.21.23, DSRA.4157.59167.2.19.21.22. Decyzje te zostały zaskarżone przez pełnomocnika do organu II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostawiło sprawę bez rozpoznania, z uwagi na braki formalne, pomimo wskazania przez skarżącego w piśmie z 22 maja 2023 r., że potwierdza wszystkie czynności pełnomocnika w sprawie. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dokonało żadnych czynności zmierzających do jej merytorycznego zakończenia. Odnosząc się do bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący podał, że zgodnie z art. 35 kpa organy administracji publicznej powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarżący wskazał również, że bezczynność ma miejsce nie tylko w przypadku braku podjęcia czynności w określonym terminie, ale również jeśli organ prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu – przy czym dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 240/22). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że M. R. 3 marca 2023 r. odebrał kserokopię decyzji nr DSRA.4157.5916.3.19.21.23 z 2 lutego 2023 r. w siedzibie organu I instancji, natomiast decyzja została doręczona stronie na adres korespondencji M. R. 10 marca 2023 r. Od powyższej decyzji r.pr. K. P., działając w imieniu M. R., wniosła za pośrednictwem organu I instancji odwołanie z 6 marca 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżając tę decyzję w całości. 27 kwietnia 2023 r. organ wezwał pismem nr SKO.4000-967/2023, na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 kpa r.pr. K. P. do usunięcia braku – poprzez dołączenie pełnomocnictwa (oryginału lub uwierzytelnionego odpisu) udzielonego jej przez M. R. Organ wskazał, że po wstępnej analizie przesłanych akt brakowało w nich stosownego pełnomocnictwa dla r.pr. K. P. do reprezentowania M. R. w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w sprawie ww. decyzji Burmistrza Miasta [...]. Dalej organ wskazał, że dołączone do odwołania pełnomocnictwo z 11 października 2021 r. nie mogło być honorowane, gdyż straciło moc obowiązującą bowiem obejmowało ono jedynie reprezentowanie M. R. w postępowaniu administracyjnym przed organami I i II instancji, postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawach decyzji Burmistrza Miasta [...] z 14 lipca 2021 r. nr: DSRA.4157.5916.2.19.21, DSRA.4157.1457.2.19.21. Organ poinformował stronę, że usunięcie zaistniałego braku powinno nastąpić w terminie siedmiu dni od daty otrzymania wezwania, natomiast nieusunięcie braku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone r.pr. K. P. 15 maja 2023 r. zaś termin usunięcia braku upłynął 22 maja 2023 r. R. pr. K. P.nie usunęła braku w wyznaczonym terminie w związku z czym organ pozostawił wniesione odwołanie bez rozpoznania. SKO w [...] potwierdziło, że 24 maja 2023 r. do organu wpłynęło pismo M. R. dotyczące niniejszej sprawy, w którym M. R. potwierdził, że w jego sprawie działa pełnomocnik – zgodnie z pełnomocnictwem z 11 października 2021 r. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że pełnomocnictwo z 11 października 2021 r. utraciło swoją moc, z uwagi na jego szczególny charakter odnoszący się do dwóch enumeratywnie wskazanych decyzji Burmistrza Miasta [...] nr: DSRA.4157.5916.2.19.21, DSRA.4157.1457.2.19.21, które na skutek wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt: VIII SA/Wa 985/21, VIII SA/Wa 986/21, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Na potwierdzenie tego faktu, organ wskazał, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyroków M. R., jako strona w obydwu postępowaniach dotyczących pobierania nienależnych świadczeń wychowawczych na dzieci: G. R. i U. R. prowadzonych przez Burmistrza Miasta [...] działał osobiście, bez udziału pełnomocnika. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezczynności bowiem Kolegium podejmowało w toku postępowania stosowne czynności, co w konsekwencji skutkowało pozostawieniem odwołania r.pr. K. P. bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał, że niniejsza skarga była dopuszczalna. W piśmie z 22 maja 2023 r. M. R. m.in. skrytykował działalność SKO w [...] w zakresie kwestionowania ważności i skuteczności pełnomocnictwa z 11 października 2021 r., a także wniósł o rozpoznanie przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy. Wobec tego Sąd przyjął, że w piśmie tym zawarte jest również ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Odnosząc się do meritum sprawy Sąd, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było bezczynne w załatwieniu niniejszej sprawy zainicjowanej odwołaniem z 6 marca 2023 r. Sąd zwraca uwagę, że 17 marca 2023 r. SKO w [...] otrzymało odwołanie M. R. wraz z aktami sprawy. Do dnia orzekania przez Sąd organ nie wydał w sprawie decyzji kończącej sprawę w administracyjnym toku instancji mimo, że M.R. domagał się merytorycznego rozstrzygnięcia jego sprawy w piśmie z 22 maja 2023 r., a od otrzymania odwołania przez SKO w [...] minęło ponad 8 miesięcy. Zdaniem Sądu pozostawienie przez SKO w [...] odwołania bez rozpoznania należało uznać za czynność naruszającą art. 64 § 2 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a przez to bezskuteczną. W terminie wyznaczonym w wezwaniu z 27 kwietnia 2023 r. (doręczonym r.pr. K. P. 15 maja 2023 r.), tj. 22 maja 2023 r. M. R. w piśmie z 22 maja 2023 r. potwierdził, że pełnomocnictwo z 11 października 2021 r. (załączone do odwołania) obejmuje prowadzone postępowanie odwoławcze i że na jego podstawie r.pr. K. P. działa jako jego pełnomocnik. Wobec tego SKO w [...] nie miało podstaw do uznania, że umocowanie r.pr. K. P. do działania w imieniu M. R. wygasło. Akta sprawy administracyjnej nie potwierdzają tego, że pełnomocnik zrzekł się pełnomocnictwa lub że mocodawca to pełnomocnictwo odwołał. Z treści dokumentu pełnomocnictwa nie wynika, że, po prawomocnym zakończeniu sprawy sądowej o sygn. akt VIII SA/Wa 985/21, stosunek pełnomocnictwa na gruncie niniejszej sprawy administracyjnej w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wygasł. Brak w tym dokumencie także zastrzeżenia, że pełnomocnictwo wygasa po upływie określonego terminu. Sąd zwraca uwagę, że według art. 56 Kodeksu cywilnego czynność prawna (a taką czynnością jest stosunek pełnomocnictwa procesowego) wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają m.in. z zasad współżycia społecznego. Z kolei zgodnie z art. 60 kc z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Art. 65 § 1 i 2 kc przewiduje zaś, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, m.in. zasady współżycia społecznego. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wskazane wyżej przepisy świadczą o tym, że jeżeli mocodawca wyjaśnił jaki jest czas trwania umocowania i jaki jest jego zakres, to organ nie może tego negować i opierać się na dosłownym brzmieniu dokumentu pełnomocnictwa wbrew woli mocodawcy. Wobec tego SKO w [...] winno przyjąć, że r.pr. K. P. działa w postępowaniu odwoławczym jako pełnomocnik M. R. uprawniony do reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego z tytułu wychowywania U. R. Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie bezczynności Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie można pominąć tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zwlekało z załatwieniem sprawy kierując się złą wolą, czy celową obstrukcją, ale przyjęło taką, a nie inną, formę załatwienia niniejszej sprawy administracyjnej i zakończyło postępowanie odwoławcze czynnością pozostawienia odwołania bez rozpoznania uznając (choć wadliwie) że r.pr. K. P. działała bez umocowania bowiem pełnomocnictwo wygasło na skutek wydania przez WSA w Warszawie wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 985/21. Przy czym Sąd zwraca uwagę, że SKO w [...] słusznie uznało, że kwestia umocowania r.pr. K. P. w postępowaniu odwoławczym wymagała jednoznacznego wyjaśnienia, skoro w postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, na etapie uczestnictwa w przesłuchaniu strony (protokół z 27 lipca 2022 r. i 24 sierpnia 2022 r.) i w odwołaniu z 7 października 2022 r. M. R. nie kwestionował tego, że w postępowaniu pominięty został jego pełnomocnik i że wezwania powinny być temu pełnomocnikowi doręczone. Przeciwnie M. R. w oświadczeniach z 27 stycznia 2023 r. i 9 marca 2023 r. wnosił o kierowanie przez organ korespondencji na jego adres, a nie do pełnomocnika. W związku z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] słusznie nabrało wątpliwości, co do umocowania pełnomocnika i wystosowało pismo do r.pr. K. P. z prośbą o wyjaśnienie tej kwestii, co niewątpliwie przedłużyło procedowanie w niniejszej sprawie. M. R. w piśmie z 22 maja 2023 r. wyjaśnił ponad wszelką wątpliwość, że w jego imieniu działa w sprawie r.pr. K. P. i dopiero w tym momencie organ odwoławczy popełnił błąd uznając, że mimo to są podstawy do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Z powyższych względów Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa". Dodatkowo trzeba wskazać, że przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17). W treści skargi nie została zawarta argumentacja w tym zakresie przemawiająca za zasadnością przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Sąd uznał za właściwe zobowiązanie SKO w [...] do rozpoznania odwołania w terminie 1 miesiąca, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Taki termin – zdaniem Sądu – to realny czas w ramach którego organ będzie miał możliwość rozpatrzenia odwołania, ponieważ nie można wykluczyć, że pomiędzy otrzymaniem przez SKO w [...] prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a załatwieniem sprawy administracyjnej wystąpią okoliczności wymagające wyjaśnienia bądź też organ odwoławczy przeprowadzi z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu o art. 136 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 1 wyroku), art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa (punkt 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania – wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa.