I SAB/Wa 205/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 1949 r., o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], objętej dawną księgą hipoteczną "nr [...]", w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 1949 r., o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], objętej dawną księgą hipoteczną "nr [...]". W skardze strona wniosła o: 1) wydanie wyroku wskazującego, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu w/w wniosku oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie organu do załatwienia w/w wniosku w terminie 1 miesiąca, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 30.000 zł. Dodatkowo skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu strona wskazała, że [...] maja 1949 r. dawni właściciele działki złożyli, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], objętej dawną księgą hipoteczną "nr [...]". Skarżąca jest jedyną spadkobierczynią jednej z byłych właścicielek nieruchomości [...]. Orzeczeniem administracyjnym z [...] kwietnia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Następnie po rozpoznaniu wniosku złożonego przez następcę prawnego dawnej właścicielki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...], nr [...], z [...] kwietnia 1967 r. Orzeczenie jest prawomocne i ostateczne. Wobec powyższego skarżąca wskazała, że [...] listopada 2016 r. wniosła do Prezydenta [...] o ponowne rozpoznanie wniosku dekretowego. Termin na załatwienie wniosku upłynął w dniu 7 stycznia 2017r. i od ponad 14 miesięcy Prezydent nie podjął żadnych czynności w sprawie wniosku, ani tym bardzie nie wydał decyzji administracyjnej. Dlatego też [...] października 2017r. strona zwróciła się na piśmie do organu o przedstawienie stanu sprawy dot. wniosku. Do dnia dzisiejszego nie uzyskała żadnej odpowiedzi. Ponieważ organ pozostawał w bezczynności, skarżąca wniosła [...] lutego 2018r. ponaglenie do SKO, a następnie w dniu [...] marca 2018r. zażalenie na bezczynność. Niestety, SKO w postanowieniu z dnia [...] marca 2018r., nr [...]) orzekło, że organ nie dopuścił się bezczynności. SKO stwierdziło, że "nie jest możliwe dalsze procedowanie w sprawie bez ustalenia wszystkich stron postępowania." Z poglądem tym skarżąca się nie zgodziła. Jeżeli w świetle orzecznictwa możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, to ustalenie pozostałych współwłaścicieli nie tamuje rozpoznania wniosku ustalonego współwłaściciela i ustanowienia użytkowania wieczystego na odpowiednim udziale w gruncie. Organ nie może zasłaniać się wobec skarżącej koniecznością ustalenia pełnego katalogu stron postępowania. Jeżeli zdaniem doktryny możliwe jest wydanie decyzji, co do jednej ze stron z równoczesnym zawieszeniem albo dalszym prowadzeniem postępowania wobec pozostałych stron, to tym bardziej można rozpoznać wniosek dotyczący ustalonej strony, równocześnie prowadzić postępowanie odnośnie pozostałych stron i ustalać ich katalog. W ocenie skarżącej, nie istnieją przesłanki prawne usprawiedliwiające bezczynność organu, a pozaprawne przesłanki nie mogą stanowić podstawy do braku działań w sprawie. Zasadnym jest zatem stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta ma charakter rażący. Ponadto skarżąca wskazała, że aby wyrok Sądu wywołał odpowiedni efekt wychowawczy i skłonił organ do podjęcia działań w sprawie, właściwe jest nałożenie na Prezydenta grzywny i zobowiązanie do zapłacenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Zaproponowane w skardze kwoty mogą wydawać się wysokie, ale tylko takie - zdaniem strony - mogą skłonić organ do podjęcia działań w sprawie. Co więcej, mniejsze kwoty nie byłyby odczuwalne dla Prezydenta i nie wywołałyby pożądanego skutku. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z pisma ówczesnego pełnomocnika skarżącej adwokata [...] z [...] listopada 2017 r., część osób z kręgu następców prawnych po dawnych właścicielkach nic żyje, lecz nie zostało to udokumentowane przez złożenie do akt dokumentów stwierdzających nabycie spadków. Powyższe uniemożliwia dalsze procedowanie w sprawie. Pominięcie następców prawnych byłych właścicieli stanowiłoby naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 Kpa. Dlatego wydanie decyzji merytorycznej będzie możliwe po ustaleniu wszystkich stron postępowania. Jednocześnie Prezydent wskazał, iż pismem z [...] czerwca 2018 r. Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] zwróciło się do pełnomocników stron o uzupełnienie dokumentacji poprzez złożenie oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów stwierdzających następstwo prawne po dawnych właścicielkach i ich spadkobiercach. Ponadto pełnomocnicy stron otrzymywali do wiadomości wszelką korespondencję w sprawie, a zatem są poinformowani o jej aktualnym stanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – zwanej dalej "Ppsa". Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje przepis art. 35 § 3 Kpa (termin 2 miesięcy) został w niniejszej sprawie przekroczony. Poza sporem jest to, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek z [...] maja 1949 r. złożony przez byłe właścicielki, o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do spornej nieruchomości. Wniosek ten został ponowiony przez skarżącą w piśmie z [...] listopada 2016 r. (złożony w organie [...] listopada 2016 r.) Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że w momencie orzekania przez Sąd, Prezydent [...] pozostawał w bezczynności w postępowaniu o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Bezczynność ta choć naganna, nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. stwierdziło nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1967 r., którym to Prezydium odmówiło przyznania prawa własności czasowej do [...] przy ul. [...], objętej dawną księgą hipoteczną "nr [...]". Powyższa decyzja SKO, otworzyła możliwość do ponownego ubiegania się przez osoby uprawnione do przyznania im prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Tak też się stało. Organ podjął działania w sprawie. Jednakże z pisma pełnomocnika skarżącej z [...] listopada 2017 r. wynikało, że nadal nie ma odpisów prawomocnych postanowień spadkowych po [...] (I – voto [...]), [...], [...]. Pomimo wezwania pełnomocnika stron (pismo z [...] czerwca 2018 r.), organ nie otrzymał dokumentacji spadkowej, pozwalającej na ustalenie kręgu wszystkich spadkobierców przeddekretowych właścicieli. Zdaniem Sądu, brak tych dowodów – wbrew stanowisku strony skarżącej – uniemożliwia prawidłowe prowadzenie postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Przedmiot sprawy z art. 7 dekretu [...] odnosi się do konkretnej nieruchomości, jako rzeczy, a także jednego prawa użytkowania wieczystego. Nieruchomości, jako całości, dotyczą ustalenia faktyczne, planistyczne, jak i prawne (jedność przedmiotu prawa i wspólność prawa). Udziały niektórych podmiotów we wspólnym prawie nie są tożsame z tym prawem. Wspólność prawa tworzy zespół idealnych udziałów, przysługujących współuprawnionym. W tej sytuacji, jedność przedmiotu prawa w sprawie dekretowej, a także natura stosunku wspólności prawa, w zestawieniu z zasadą ekonomiki postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 Kpa) oraz zasadą załatwiania jednej administracyjnej sprawy indywidualnej, w jednym postępowaniu, poprzez wydanie jednej decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 w zw. z art. 62 i art. 104 § 1 Kpa), determinuje sferę podmiotową spray dekretowej. Wobec tego w sprawie dekretowej, w której ujawnia się wielość podmiotów, muszą być ustalone wszystkie strony, którym organ umożliwi czynny udział w każdym studium postępowania (art. 10 w zw. z art. 61 § 4 Kpa). Z akt sprawy i okoliczności podawanych przez pełnomocnika skarżących nie wynika, aby istniały okoliczności pozwalające na odstąpienie od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, o których mowa w art. 10 § 2 Kpa. Wobec powyższego nie można zarzucić organowi bezczynności w warunkach rażącego naruszenia prawa, skoro organ nie dysponuje dokumentacją umożliwiającą ustalenie kręgu stron postępowania. Przedłożenie kompletnej dokumentacji spadkowej, jeżeli chodzi o wszystkich spadkobierców przeddekretowych właścicieli nieruchomości, spoczywa na stronach postępowania Strony mają interes prawny w stwierdzeniu praw spadkowych. Takiego interesu prawnego nie ma organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie ujawnił się zatem fakt uporczywego niepodejmowania czynności przez Prezydenta, noszący znamiona celowej, złej woli organu w rozpatrzeniu sprawy. Brak czynności Prezydenta nie wynikał z winy organu, lecz w głównej mierze z bierności stron, we współdziałaniu w toczącym się postępowaniu. Biorąc pod uwagę to, na jakim etapie postępowania jest niniejsza sprawa (ustalenie kręgu stron postępowania), Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku dekretowego, w terminie 1 miesiąca, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jest to - w ocenie Sądu - termin właściwy do podjęcia przez organ działań adekwatnych do sytuacji, w której - w przypadku dalszego braku możności ustalenia kręgu spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości dekretowej - zasadnym byłoby zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i zawieszenie postępowania, do czasu ustalenia wszystkich następców prawnych, mających status strony postępowania dekretowego. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, a tym samym skarga w tym względzie podlegała oddaleniu. Należy przypomnieć, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Sąd w opisanej wyżej sytuacji braku wyjaśnienia sfery podmiotowej sprawy, która zależy od aktywności stron postępowania, nie widzi podstaw do zastosowania dodatkowej sankcji finansowej mającej na celu zmobilizowanie organu do rozpoznania sprawy. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, dlatego także i w tym zakresie skargę oddalił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że suma pieniężna zasądzana od organu na rzecz strony skarżącej pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i środek ten powinien być stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, jednakże Sąd miał na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest nie tylko stopień jej skomplikowania, ale przede wszystkim nieuzupełnienie przez zainteresowane strony dokumentacji pozwalającej na jednoznaczne ustalenie następstwa prawnego po dawnych właścicielkach i ich spadkobiercach, do czego organ zobligowała pełnomocników stron pismem z [...] czerwca 2018 r. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji. W pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 tej ustawy. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 Ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).