I SAB/Wa 206/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi [...] w Z. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie przywrócenia własności nieruchomości 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku [...] w Z. z dnia 8 stycznia 1997 r. dotyczącego przywrócenia prawa własności nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości [...] złotych, płatną na konto Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] w Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. [...] w Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] i/lub przewlekłość postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 stycznia 1997 r. o przywrócenie własności nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m2. Skarżący zarzucił Wojewodzie przekroczenie terminu do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa oraz podejmowanie przez organ czynności, które nie doprowadziły do zakończenia postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o zobowiązanie przez Sąd Wojewody [...] do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji do dnia 1 maja 2012 r., stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność Wojewody [...] i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Wojewodzie grzywny w maksymalnej wysokości o której mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia się 8 stycznia 1997 r. [...] w Z. zwrócił się do Wojewody [...] o przywrócenie własności nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...]. Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. organ ten odmówił przywrócenia własności przedmiotowej nieruchomości oraz przyznania nieruchomości zamiennej lub odszkodowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił jednak tę decyzję i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia [...] września 1999 r. sprawa została przekazana do rozpatrzenia Wojewodzie [...]. Następnie pismem z dnia 31 marca 2003 r. skarżący złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz bezczynność organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r. Minister uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia 30 lipca 2003 r. Termin ten nie został dotrzymany. Pismem z dnia 17 września 2010 r. skarżący ponownie złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz bezczynność organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Minister uznał również to zażalenie za uzasadnione i wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania do dnia 31 sierpnia 2011 r. Również ten termin nie został zachowany. W tej sytuacji skarżący pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie sprawy. Wojewoda [...] nie zajął jednak w tej sprawie żadnego stanowiska. Skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi decyzja nie została wydana, mimo przeszło jedenastoletniego rozpatrywania jej przez Wojewodę [...] i upływu piętnastu lat od dnia złożenia wniosku. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, postawione w skardze zarzuty i wnioski są w pełni uzasadnione. W przesłanej Sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że zarzut bezczynności należy uznać za nieuzasadniony, gdyż przedmiotowa sprawa ma wyjątkowo skomplikowany i złożony charakter. Zakończenie postępowania uniemożliwia, zdaniem Wojewody, stanowisko zajmowane niezmiennie przez Miasto Z., właściciela gruntu będącego przedmiotem roszczenia skarżącego, o braku odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Wojewoda podkreślił, że w trakcie postępowania kilkakrotnie sporządzane były operaty szacunkowe, które wobec braku nieruchomości zamiennej traciły ważność. Na przeszkodzie zakończeniu postępowania administracyjnego stoi również, w ocenie Wojewody, stanowisko Ministra [...], który nie wyraża zgody na zapłatę ewentualnego odszkodowania, ponieważ uważa, że nie została wyczerpana możliwość przekazania na rzecz skarżącego działki zamiennej. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi stan przewlekłości ani bezczynności organu, bowiem podjęte zostały czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Sąd, oceniając akta administracyjne sprawy, stwierdził, że zgodnie z art. 37 § 1 kpa skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. Wobec alternatywnego wniosku skarżącego, Sąd postanowił rozpatrzyć niniejszą skargę, jako skargę na bezczynność Wojewody [...], uznając ją za dalej idącą i bardziej odpowiadającą stanowi faktycznemu niniejszej sprawy. Sąd miał również na względzie, że przewlekłość postępowania administracyjnego, jako jedna z form bezczynności, w całości objęta jest również pojęciem bezczynności organu administracji. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" trzeba przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub decyzji o umorzeniu postępowania. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale (przewlekle) prowadził postępowanie, albo mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Jak wynika z analizy akt sprawy w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] od 1999 r. (od dnia przekazania niniejszej sprawy do rozpatrzenia Wojewodzie [...]), czyli od przeszło 11 lat, nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 8 stycznia 1997 r. o przywrócenie własności nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], do dnia rozpatrywania skargi na bezczynność nie zostało bowiem zakończone. Wojewoda [...] dwukrotnie całkowicie zignorował wyznaczone mu przez Ministra terminy zakończenia postępowania administracyjnego oraz obowiązek wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto nie wywiązał się z obowiązku poinformowania strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Z analizy akt sprawy wynika, że od dnia 16 września 1999 r., czyli przekazania niniejszej sprawy do rozpatrzenia Wojewodzie [...] do 2012 r., czyli przez okres przeszło 12 lat jedynymi czynnościami, które podjął Wojewoda [...] było wystosowanie 11 pism do: [...] (z dnia 24 kwietnia 2001 r.), [...] (oba z dnia 15 kwietnia 2003 r. oraz z dnia 4 czerwca 2004 r. i z dnia 20 marca 2012 r.), [...] (z dnia 30 kwietnia 2003 r.), [...] (z dnia 12 stycznia 2004 r.), [...] (z dnia 16 lutego 2006 r. oraz 29 kwietnia 2006 r.) a także przeprowadzenie w tym czasie 3 rozpraw administracyjnych: w dniu: [...] maja 2003 r., [...] października 2009 r. oraz [...] grudnia 2011 r. Ponadto w sprawie zostało wykonane przez rzeczoznawców majątkowych [...] operatów szacunkowych (ostatni z dnia [...] czerwca 2011 r.), które wszystkie na dzień rozpatrywania sprawy przez Sąd straciły już swoją ważność. Poza wystosowaniem powyższych pism, od października 2009 r. do dnia wniesienoia skargi (tj. do dnia 27 lutego 2012 r.), organ nie podjął w niniejszej sprawie praktycznie jakichkolwiek działań mających na celu zakończenie wszczętego w 1997 r. postępowania administracyjnego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z przedstawionej analizy akt sprawy wynika, że organ I instancji od 1999 r. zajmował się sprawą sporadycznie, w dość znacznych odstępach czasowych, a od 2009 r. (za wyjątkiem zlecenia wykonania [...] operatów szacunkowych oraz przeprowadzenia [...] rozpraw administracyjnych) w sprawie praktycznie nie zostały podjęte przez organ żadne czynności zmierzające do zakończenia postępowania administracyjnego. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają zatem uwzględnienie skargi na bezczynność organu, co z kolei obliguje Sąd do wyznaczenia Wojewodzie [...] terminu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku z 1997 r. w określonym czasie. Biorąc pod uwagę długotrwałość postępowania, a z drugiej strony jej złożoność Sąd uznał, że termin dwóch miesięcy licząc od dnia prawomocności niniejszego wyroku jest terminem adekwatnym. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 2 powołanej ustawy, Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W rozpoznawanej sprawie Sąd biorąc pod uwagę stopień naruszenia prawa powstały w związku z bezczynnością Wojewody [...], uznał że wobec niepodejmowania przez Wojewodę [...] przez okres ponad 3 lat, tj. od października 2009 r., praktycznie jakichkolwiek czynności mających na celu wydanie w sprawie stosownego rozstrzygnięcia oraz wielokrotnego przekroczenia powołanych wyżej ustawowych terminów rozpatrzenia sprawy, bezczynność Wojewody [...] nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przychylając się zaś do wniosku skarżącego, Sąd na mocy art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] złotych, uznając że powyższa kwota jest adekwatna do stopnia bezczynności organu, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.