I SAB/Wa 208/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi Miasta W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku Miasta W. z [...] października 2017 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogę publiczną [...], składającego się z działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Miasto W. pismem z [...] maja 2018 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2017 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogę publiczną [...], składającego się z działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Miasto W. pismem z [...] października 2017 r. wystąpiło do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogę publiczną [...], składającego się z działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Prezydent W. decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], położonej w rejonie [...] w W. na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Wojewoda [...] [...] stycznia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez dzielnicę – gminę [...] (obecnie W.), w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa, stanowiącej obecnie część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej [...], położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki o nr [...],[...],[...] i [...]. Jednocześnie Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez powiat [...] (obecnie W.), w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformującego administrację publiczną, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa, stanowiącej obecnie część gruntu uregulowanego w ww. księdze wieczystej, położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...]. Miasto W. pismem z [...] kwietnia 2018 r. wniosło ponaglenie w sprawie. W skardze na bezczynność strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", polegające na braku wszczęcia postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie z wniosku z [...] października 2017 r. i niezawiadomieniu Prezydenta W. o wszczęciu postępowania, art. 35 § 2 i 3 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy w terminach w tych przepisach wskazanych oraz art. 12 § 1 w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i szybkiego działania organu w sprawie. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej rozpatrującej przedmiotowy wniosek w określonym przez sąd terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że do chwili obecnej brak jest rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia w sprawie ponaglenia na bezczynność Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z [...] października 2017 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogę publiczną [...], składającego się z działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy od dnia otrzymania wniosku, do dnia wyrokowania organ nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postępowanie prawie przez rok, nie zakończył sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ po otrzymaniu [...] października 2017 r. przedmiotowego wniosku jedyną czynność jaką podjął w sprawie to zawiadomienie z [...] stycznia 2018 r. o wszczęciu postępowania co do części działek przedmiotowej nieruchomości. Następnie organ nie podejmował już żadnych czynności mających na celu zakończenie postępowania. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Zachowanie organu w przedmiotowej sprawie cechowało się brakiem podejmowania właściwie skoncentrowanych działań. W sprawie miały miejsce długie okresy, w których organ nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Konkludując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie powołanego przepisu jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).