I SAB/Wa 216/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Tomasz Wykowski (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. Ż. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ulicach [...] i [...] w W. oznaczonej jako "[...]", w części stanowiącej obecne działki: nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] oraz [...], [...], [...] z obrębu [...], a także [...] z obrębu [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej H. Ż. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. W dniu 15 października 1948 r. M. M. i Z. M. złożyły do Zarządu Miejskiego w W. wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] i ul. [...] w W., oznaczonej jako "[...]" tabela likwidacyjna nr [...] (dalej "wniosek z 1948 r."). Rozpatrzenie przez organy administracji wniosku z 1948 r. nastąpiło w następujący sposób: 1. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1959 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. orzekło o odmowie przyznania prawa własności czasowej do części gruntu dawnej nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonego przy ul. [...], przeznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r. nr [...]. 2. W nawiązaniu do wniosku dekretowego N. P. wystąpiła w dniu 30 lipca 1965 r., na podstawie przepisów uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r., z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej części gruntu dawnej nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonego przy ul. [...]. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...]. 3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1970 r., w części gruntu skomunalizowanego tj. cz. dz. [...], [...], [...] z obr. [...], wydana została bez podstawy prawnej, jednakże nie stwierdziło nieważności tej decyzji z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. 4. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu dawnej nieruchomości "[...]" tabela likwidacyjna nr [...], włączonego w granice działek: nr ew. [...],[...],[...] z obr. [...] i nr ew. [...] z obr. [...], położonego w W. przy ul. [...]. 5. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu dawnej nieruchomości oznaczonej jako "[...]" tabela nr [...], włączonego w granice działek: [...],[...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz stwierdził, że rozpoznanie wniosku w części dotyczącej reszty gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej włączonej w granice działki ew. nr [...] z obr. [...], dz. ew. nr [...],[...],[...] z obrębu [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...] nastąpi w odrębnym postępowaniu. II. Pismem z dnia 25 marca 2014 r. H. Ż. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Prezydenta W. (dalej "Prezydenta"), polegającą na niezałatwieniu w terminie całości sprawy dotyczącej złożonego w dniu 15 października 1948 r. wniosku o przyznanie następcom prawnym dawnych właścicieli prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej przy ul. [...] i ul. [...] w W., oznaczonej jako "[...]", tabela likwidacyjna nr [...]. Skarżąca zwróciła się o stwierdzenie przez Sąd, że w prowadzonym postępowaniu zachodzi bezczynność organu administracji, mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wyznaczenie Prezydentowi W. dodatkowego 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem. W uzasadnieniu podała, że pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie na bezczynność Prezydenta W. Wyjaśniła, iż przed Prezydentem W. toczy się postępowanie dotyczące złożonego w dniu 15 października 1948 r. przez poprzedniczkę prawną skarżącej Z. M. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...], oznaczonej jako "[...]", tabela likwidacyjna nr [...]. Wniosek został w części rozpatrzony negatywnie na podstawie: orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1959 r., orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1970 r., decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1970 r., decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżąca zarzuciła, że ww. decyzje dotyczą jedynie części nieruchomości, co do której został złożony wniosek z dnia 15 października 1948 r. W pozostałej części wniosek ten nadal nie został rozpatrzony, a także nie została wskazana przyczyna zwłoki i termin załatwienia sprawy przez organ administracji. Zauważyła, iż organ podzielił postępowanie na kilka części i wydaje decyzję średnio raz na 20 lat. Zdaniem skarżącej, świadczy to o rażącym naruszeniu prawa, bowiem postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się już 66 lat, co w sposób rażący narusza zasadę szybkości postępowania oraz terminy wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że Prezydent W. powinien zawiadomić stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczyć nowy termin jej załatwienia. Zaniechanie obowiązku w tym zakresie jest uchybieniem wskazującym na bezczynność organu administracji. Stwierdziła, iż Prezydent W. prowadząc postępowanie przez 66 lat naruszył w sposób oczywisty przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 8, 9, 12 § 1, 35 § 1, 35 § 3 oraz 36 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącej, skarga na bezczynność jest uzasadniona. III. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że rozpatrzenie wniosku skarżącej we wskazanym zakresie będzie możliwe po uostatecznieniu się decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu wchodzącego w skład dawnej nieruchomości oznaczonej jako "[...]", tabela nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Z kolei w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skargę w niniejszej sprawie należało uwzględnić, albowiem w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek poprzedniczki prawnej skarżącej w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego części gruntu dawnej nieruchomości oznaczonej jako "[...] - do którego to postępowania skarżąca skutecznie wstąpiła - Prezydent W. pozostaje w bezczynności, z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzić przy tym należy, że skarżąca dopełniła wymogu formalnego, warunkującego w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność skargi, tj. przed jej wniesieniem do Sądu wyczerpała przewidziany prawem środek zaskarżenia, przysługujący na drodze administracyjnej stronie zarzucającej organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, poprzez złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (zażalenie z dnia 24 stycznia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.). Na wyczerpanie trybu wniesienia skargi pozostaje bez wpływu okoliczność, iż przed wniesieniem skargi ww. zażalenie nie zostało rozpoznane. V. Rozpatrzenie wniesionej skargi wymaga wzięcia pod uwagę następujących uwarunkowań prawnych, odnoszących się do bezczynności organu administracji. 1. W art. 149 p.p.s.a. ustawodawca wskazał dwa, niezależne od siebie zagadnienia procesowe, tj. bezczynność organu administracji oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). 2. W obowiązującym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, Sąd uwzględnia stan prawny istniejący w dniu orzekania. 3. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność organu ma miejsce, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. 4. Podkreślić należy, że przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). 5. Zwrócić również należy uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie można zarzucić im zbędnej zwłoki bądź opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania. VI. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, co następuje: 1. W sprawie niniejszej niewątpliwie zarzut bezczynności organu jest uzasadniony. Nadto, bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 2. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 15 października 1948 r. Na przestrzeni kilkudziesięciu lat wniosek z ten rozpatrywany był nie w całości (tj. jednym orzeczeniem administracyjnym), a szeregiem kolejnych decyzji, odnoszących się do poszczególnych, wyodrębnionych części nieruchomości objętej wnioskiem (tytułem przykładu można wskazać tu dwie ostatnie decyzje, tj. decyzję z [...] lipca 2013 r., odnoszącą się do działek: [...],[...],[...] i [...] oraz decyzję z dnia [...] marca 2014 r., odnoszącą się do działek: [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...]). W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że do rozpoznania pozostaje jeszcze rozpoznanie wniosku w części dotyczącej reszty gruntu, tj. działek ewidencyjnych: nr [...] z obrębu [...], nr [...],[...],[...] – wszystkie z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. 3. W odpowiedzi na skargę Prezydent zajął stanowisko, że rozpatrzenie wskazanej wyżej, pozostałej do rozpatrzenia części wniosku, nastąpi w odrębnym postępowaniu administracyjnym, którego przeprowadzenie będzie możliwe dopiero po uostatecznieniu się decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Abstrahując od faktu, że organ nie wskazał szczegółowych przesłanek, które miałyby potwierdzać istnienie tego rodzaju zależności pomiędzy rozpatrzeniem wniosku z 1948 r. w części, której dotyczy niniejsza skarga, a rozpatrzeniem przez organ wniosku z 1948 r. w części objętej decyzją z dnia [...] marca 2014 r., stanowisko organu należy uznać za nietrafne. W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie dostarcza przekonujących argumentów, w świetle których w niniejszej sprawie nie istniała możliwość równoległego prowadzenia kliku odrębnych postępowań administracyjnych, dotyczących poszczególnych, wyodrębnionych części nieruchomości objętej wnioskiem z 1948 r., w konsekwencji czego sprawy te muszą być rozpatrywane wyłącznie kolejno po sobie (etapowo). 4. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu powołał się na fakt, że po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. ujawniła się przeszkoda do prowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego w postaci śmierci jednej ze stron. Powyższej okoliczności nie można jednakże traktować jako zniesienia stanu bezczynności organu (abstrahując nawet od faktu, że według oświadczenia pełnomocnika skarżącej brak w postaci wskazania następcy prawnego zmarłej strony postępowania został niezwłocznie usunięty), w sytuacji w której organ nie zareagował na wskazaną wyżej sytuację w sposób przewidziany w przepisach k.p.a., tj. nie wydał orzeczenia o zawieszeniu postępowania na zasadzie art.97 § 1 pkt 1 k.p.a. 5. W świetle tych wszystkich okoliczności uznać należy, że organ pozostaje w oczywistej, wieloletniej bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z 1948 r. w części dotyczącej reszty gruntu, tj. działek ewidencyjnych: nr [...] z obrębu [...], nr [...],[...],[...] – wszystkie z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...]. 6. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Niewątpliwie także obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 k.p.a., a w odniesieniu do spraw skomplikowanych - w art. 35 § 3 k.p.a., pozostaje w bezpośrednim związku z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.). 7. Oceniając działanie Prezydenta W., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku poprzedniczki prawnej skarżącej nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie art. 35 k.p.a. można bowiem uznać oczywiste jego niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za zasadne zobowiązać Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 15 października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...] i ul. [...] w W., oznaczonej jako "[...]", tabela likwidacyjna nr [...], w części stanowiącej obecnie działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz [...],[...],[...] z obrębu [...], a także [...] z obrębu [...] – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.