I SAB/Wa 216/18

Dnia 18 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. M., G. M., Z. Z., K. Z. i A. G. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi C., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], będące własnością W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących E. M., G. M., Z. Z., K. Z. i A. G. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. M., G. M., Z. Z., K. Z., A. G. i W. G. pismem z dnia [...] marca 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] będące własnością W. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 § 1 i § 3 kpa, art. 36 kpa i art. 12 kpa w związku z art. 35 kpa i wnieśli o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania decyzji w terminie zakreślonym przez Sąd; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a.; przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 w związku art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania podkreślając, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. [...] odmówiono przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], tabela likwidacyjna wsi C. nr [...]. Na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] stwierdziło nieważność w/w orzeczenia w zakresie działek nr [...], a Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] stwierdził nieważność w/w orzeczenia w zakresie działek nr [...],[...] z obrębu [...]. W tej sytuacji skarżący w dniu [...] października 2016 r. wystąpili z wnioskiem o rozpoznanie wniosku dekretowego z dnia [...] maja 1948 r. w zakresie gruntów objętych w/w decyzją SKO w W. oraz decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Pomimo upływu 16 miesięcy od złożenia wniosku o rozpoznanie wniosku dekretowego oraz po upływie 1,5 miesiąca od złożenia ponaglenia wniosek dekretowy nie został rozpoznany. Skarżący podkreślili, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, w tym nie wskazał przyczyny zwłoki, ani też nie wyznaczył nowego przewidywanego terminu rozpoznania sprawy, pomimo ciążącego na nim ustawowego obowiązku w tym zakresie. W ocenie skarżących postępowanie prowadzone jest z naruszeniem zasad określonych w powołanych wyżej przepisach kpa, bezczynność organu ma zaś charakter rażący, zwłaszcza, że Prezydent nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Uzasadniony jest również wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Skarżący zaznaczyli, że nieuzasadniona opieszałość organu uniemożliwia rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu warszawskiego i ustanowienie na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, jak również ewentualne dochodzenie odszkodowania za utraconą nieruchomość w drodze postępowania przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wskazał, że z posiadanych akt zastępczych wynika, iż akta własnościowe nieruchomości zostały przekazane w części do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz w części do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Powyższe akta nie zostały dotychczas zwrócone, z uzyskanej informacji wynika zaś, że [...] tomów akt zostało przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ zaznaczył, że postępowania w sprawie poszczególnych części gruntu toczą się równolegle m.in. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, w Sądzie Okręgowym w W. oraz w Sądzie Rejonowym dla W. [...]. Prezydent wskazał ponadto, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. [...] postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego z dnia [...] maja 1948 r. w zakresie w/w działek nr [...] z obrębu [...] będących własnością [...] zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po dawnych właścicielach nieruchomości. Prawomocnym postanowieniem z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 216/18 Sąd odrzucił skargę W. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi C. nr [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Prezydent W. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 1948 r. we wskazanej wyżej części. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W orzecznictwie sądowadministracynym podkreśla się, że na gruncie przepisów P.p.s.a. brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Przy czym wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności organu, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny w tej sprawie. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby uniknąć uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na bezczynność, gdy tylko przed dniem rozprawy sądowej wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że pomimo tego, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania podlega ocenie w odrębnym trybie, to jednak przyjęcie tezy o braku możliwości stwierdzenia bezczynności w razie zawieszenia postępowania administracyjnego, może prowadzić do podejmowania przez organ czynności pozornych, mających na celu uniknięcie odpowiedzialności za opieszałe podejmowanie działań. W tej sytuacji, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego we wskazanej wyżej części, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Oceniając zaś prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucili Prezydentowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa i przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w kpa. Mając jednak na uwadze charakter sprawy, stopień jej skomplikowania, podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności dotyczące toczących się równolegle przed różnymi organami postępowań w odniesieniu do poszczególnych części gruntu, a także fakt, że postępowanie zostało zawieszone do czasu ustalenia następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny lub o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być one stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem. Zdaniem Sądu podstawy do uwzględnienia żądania nie stanowią podnoszone w skardze okoliczności dotyczące niemożności realizacji przysługującego roszczenia i dochodzenia ewentualnego odszkodowania. Uwzględniono ponadto fakt, że postępowanie zostało zawieszone. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.