I SAB/Wa 220/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie rozpoznania zgłoszenia o naruszenie przepisów Konstytucji PRL postanawia: odrzucić skargę. B. W. (dalej: "skarżący") pismem z 17 kwietnia 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania zgłoszenia o naruszenie przepisów Konstytucji PRL z 1952 r. Skarżący uzasadnił, że pismem z dnia 13 marca 2026 r. skierował do Rzecznika Praw Obywatelskich zgłoszenie, w którym wskazał na naruszenie art. 25 ust. 2 Konstytucji RP z 1952 r., wywodząc, że wobec braku delegacji ustawowej Przewodniczącego Rady Państwa ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. – Prawo bankowe nie ma mocy obowiązującej. Powołując się na art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów, skarżący twierdził, że Rzecznik powinien przekazać zgłoszenie właściwemu organowi publicznemu, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wskazując, że pismo skarżącego zostało poddane wstępnej analizie w trybie przepisów ustawy o ochronie sygnalistów. W jej wyniku uznano, iż nie spełnia ono ustawowych przesłanek zgłoszenia zewnętrznego, albowiem nie dotyczy naruszenia prawa mieszczącego się w zakresie przedmiotowym określonym w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie sygnalistów, a ponadto nie wynika z niego, aby informacje o naruszeniu prawa zostały uzyskane przez sygnalistę w kontekście związanym z pracą. Organ wskazał również, że wobec niespełnienia przesłanek ustawowych pismo skarżącego nie mogło zostać zakwalifikowane jako zgłoszenie zewnętrzne, a tym samym nie było podstaw do przekazania go właściwemu organowi publicznemu ani do podejmowania dalszych czynności przewidzianych ustawą. Zdaniem organu, czynności podejmowane na etapie wstępnej weryfikacji zgłoszenia nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także w sprawach, w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Z powyższych przepisów wynika, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje działalność organów administracji publicznej lub organów bądź podmiotów, które z mocy prawa lub poprzez powierzenie wykonują zadania z zakresu administracji publicznej. RPO jest natomiast organem ochrony prawa, który stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych, co wynika z przepisów Rozdziału IX Konstytucji (art. 208 ust. 1 Konstytucji). Nie jest to organ administracji publicznej w rozumieniu art. 79 Konstytucji i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Tymczasem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji, sprawy dotyczące aktów lub czynności organów, niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest zatem przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu, rozpoznawana skarga na bezczynność RPO nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Zakres i sposób działania RPO określa ustawa (art. 208 ust. 2 Konstytucji). W ten sam sposób zakres działania Rzecznika określony został w art. 1 ust. 2-5 uRPO. Zgodnie z tym przepisem Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w innych aktach normatywnych, w tym również na straży realizacji zasady równego traktowania. W sprawach dzieci Rzecznik współpracuje z Rzecznikiem Praw Dziecka. W sprawach mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236 i 1222). Rzecznik współpracuje z Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorców. W sprawach o ochronę wolności i praw człowieka i obywatela Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. Rzecznik wykonuje funkcje organu wizytującego do spraw zapobiegania torturom i innemu okrutnemu, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu (krajowy mechanizm prewencji) w rozumieniu Protokołu fakultatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, przyjętego przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w Nowym Jorku dnia 18 grudnia 2002 r. (Dz.U. z 2007 r. poz. 192). Rzecznik wykonuje zadania określone w ustawie z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz.U. poz. 928). Z art. 210 Konstytucji wynika zaś, że RPO jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Nie jest jednocześnie organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ani innym organem państwowym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a., nie może ani wszcząć, ani prowadzić postępowania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ten nie podejmuje czynności w formie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić także trzeba, że żadne obowiązujące przepisy nie przyznają RPO uprawnień władczych, które mogłyby stanowić podstawę do podejmowania działań, które mogłyby stać się przedmiotem skargi, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 11 ust. 1 uRPO Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może: 1) podjąć sprawę, 2) poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, 3) przekazać sprawę według właściwości, 4) nie podjąć sprawy - zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy. Według art. 14 uRPO po zbadaniu sprawy Rzecznik może: 1) wyjaśnić wnioskodawcy, że nie stwierdził naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela; 2) skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa; 4) żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu - na prawach przysługujących prokuratorowi; 5) żądać wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu; 6) zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi; 7) wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach; 8) wnieść kasację lub rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach. Zatem działania podejmowane przez RPO na podstawie przepisów uRPO, nie należą do aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego, tym samym nie mogą być przedmiotem skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. W konsekwencji wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Dodatkowo zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, iż Rzecznik Praw Obywatelskich udzielał skarżącemu odpowiedzi odnoszących się do podnoszonych przez niego zagadnień oraz przedstawiał swoje stanowisko w sprawie. Skarżący kwestionuje zatem przede wszystkim zakres i sposób działań podejmowanych przez Rzecznika, nie zaś brak wydania aktu lub dokonania czynności należących do kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.