I SAB/Wa 227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. Z, E. W., M. B., B. A., K. A. i Z. T. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za zwłokę w zapłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy R. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. Z., E. W., M. B., B. A., K. A. i Z. T. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. Z., E.W., M. B., Z. T., B. A. i K. A.(dalej: skarżący) pismem z dnia [...] października 2015 r. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za zwłokę w zapłacie odszkodowania za nieruchomość w., położoną przy ul. R. [...], pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...] nr [...]" nr hip. [...]. W skardze zarzucili organowi rażące naruszenie prawa poprzez znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wskazali też, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący trzy miesiące od daty doręczenia postanowienia, który to termin upłynął. Skarżący podkreślili, że organ nie podjął postępowania w sprawie i nie zawiadomił wnioskodawców o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia niniejszej sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: P.p.s.a.) wymierzenie grzywny organowi w wysokości 10 000 złotych; 3) zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie prowadzi spraw z zakresu ustalenia odszkodowania za zwłokę w zapłacie odszkodowania za nieruchomość. Jednocześnie zaznaczył, że postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostało zakończone ostatecznymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] i [...], a wypłata odszkodowania nastąpiła w formie przelewu na podane przez strony konta bankowe. Ponadto podkreślił, że pismem z dnia [...] marca 2016 r. poinformował skarżących o braku podstaw do wypłaty odszkodowania zgodnie z wnioskiem i stwierdził, że roszczenia z tytułu odszkodowania na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) zostały zrealizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a., uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu albo dokonania czynności w określonym terminie oraz zobowiązaniu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy zaistniała bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267, dalej: K.p.a.) wynika dla organu administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem, celem tej skargi jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Zauważyć również należy, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie orzeczenia (decyzji lub postanowienia), które rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. Decyzję administracyjną i postanowienie jako oświadczenia woli organu administracji publicznej należy odróżnić od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą szczególnie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie zaś informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych. Nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem pismo informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy, podpisane przez urzędnika bez powołania się na uprawnienie organu administracji. Pismo takie oznacza uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy podlegającej załatwieniu w drodze aktu administracyjnego. Wobec powyższego należy przyjąć, iż wnosząc przedmiotowy wniosek skarżący domagają się od Prezydenta [...] wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. Skoro zatem wniosek pochodził od stron, a więc osób mających interes prawny materialny (posiadających legitymację) do żądania załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, to co do zasady należy sprawę tę załatwić w drodze wydania aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Nie oznacza to jednak, iż organ zobowiązany jest wydać akt w tej sprawie, bez badania na wstępnym etapie postępowania, czy wszczęcie tego postępowania jest dopuszczalne. Po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego wniosku. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy wniosek odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 K.p.a.). Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania (art. 1 pkt 1 i art. 28 K.p.a.), w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownego aktu (art. 19 i 27 K.p.a.). W analizowanym przypadku Prezydent [...] nie załatwił sprawy z wniosku W. Z., E. W., M. B., Z.T., B. A. i K. A. w przewidzianej przepisami K.p.a. formie. Zamiast wydać postanowienie, bądź załatwić sprawę decyzją administracyjną, skierował jedynie do skarżących pismo informacyjne przedstawiające swoje stanowisko w sprawie. Wobec tego, nie załatwił przedmiotowej sprawy w sposób procesowy, nie przestrzegając przy tym terminów określonych w art. 35 K.p.a. Należy także stwierdzić, że pismo Prezydenta [...]z [...] marca 2016 r. informujące skarżących, iż w stosunku do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. R. [...] pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...]nr [...]" nr hip. [...] nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za zwłokę w zapłacie odszkodowania za tę nieruchomość nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia, przede wszystkim dlatego, że zostało podpisane przez urzędnika bez powołania się na upoważnienie Prezydenta [...]. Jak zaś już podniesiono wyżej, w przedmiotowej sprawie organ powinien rozstrzygnąć wydając akt administracyjny. Prezydent [...] nie wywiązał się z powołanego obowiązku. W ocenie Sądu, skierowanie do strony pisma z dnia [...] marca 2016 r. oznacza uchylenie się organu administracji publicznej od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, a to z kolei oznacza, iż organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za zwłokę w zapłacie odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2014 r. Tymczasem pomimo upływu dwóch lat, Prezydent [...] nie zakończył postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] czerwca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za zwłokę w zapłacie odszkodowania za nieruchomość przy ul. R. [...] w W. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia przedmiotowego wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia w sprawie. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu wskazać należy, że art. 149 § 1a P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka, w ocenie Sądu, zaistniała w przedmiotowej sprawie. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie wniosek wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2014 r., zatem zdaniem Sądu, organ miał aż nadto wystarczająco czasu do zakończenia postępowania. Tymczasem organ nie tylko nie rozpoznał przedmiotowego wniosku w przepisanej prawem formie, ale również nie podjął w tym okresie żadnej czynności zmierzającej do merytorycznego zakończenia postępowania. W ocenie Sądu, rozpoznawanie sprawy w postępowaniu administracyjnym przez ponad dwa lata oznacza znaczne przekroczenie terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine K.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 202 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.