I SAB/Wa 229/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do rozpatrzenia odwołania E. O. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 czerwca 2019 r. nr 3708/ŚW/2019, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E. O. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2022 r. E. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność lub przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2019 r. o przyznaniu dodatku dyferencyjnego w postaci świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że pomimo otrzymania przez organ zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1383/21, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] czerwca 2019 r., organ odwoławczy nadal pozostaje bezczynny w sprawie. Pomimo bowiem rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy skarżąca nie otrzymała rozstrzygnięcia. Nie uzyskała też korespondencji od organu oraz zawiadomień o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie w niniejszej sprawie bezczynności oraz przewlekłości organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Do skargi załączyła dowód wniesienia ponaglenia z [...] listopada 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1383/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z [...] grudnia 2020 r., co powoduje konieczność ponownego rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. Organ wskazał, że wyrok z 26 kwietnia 2022 r. wpłynął do Kolegium 16 listopada 2022 r. Z kolei pełnomocnik skarżącej ponaglenie w niniejszej sprawie przysłał drogą elektroniczną 25 listopada 2022 r. (godz. 10:56) i skargę na bezczynność tego samego dnia (godz. 11:04). Kolegium podniosło, że w dniu złożenia ponaglenia i skargi na bezczynność nie upłynął termin określony w art. 35 § 2 k.p.a. i art. 286 § 3 p.p.s.a. Ponadto, organ podniósł, że obecnie prowadzi postępowanie zgodnie z zaleceniami wyroku WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2022 r. i poinformował pełnomocnika skarżącej, że sprawa zostanie rozpoznana w terminie do 3 marca 2023 r. Pismem procesowym z [...] lutego 2023 r. skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację na poparcie podniesionych w skardze zarzutów. Postanowieniem z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 393/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Postanowieniem z 14 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1497/23, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia E. O., uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2023 r. i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia sąd kasacyjny wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. Nie ma zatem istotnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem a skargą do sądu administracyjnego, skoro skierowanie takiego ponaglenia stanowi jedynie warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wystarczy sam fakt jego dopełnienia przez stronę (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2023 r. II OSK 950/23). Do ustalenia, czy skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna, wystarczające jest stwierdzenie, że została poprzedzona ponagleniem. Pismem procesowym z [...] września 2023 r. skarżąca uzupełniła skargę wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość organu w rozpoznaniu odwołania miała i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku uwzględnienia skargi wniesiono również o zasądzenie dodatkowo od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną na postanowienie z 3 kwietnia 2023 r., I SA/Wa 393/22, obejmujących koszty zastępstwa, wyjaśniając, że zgodnie z dorobkiem orzecznictwa i doktryny w sytuacji takiej jak zaistniała koszty tego postępowania (niezasądzone przez NSA) składają się na koszty postępowania przed sądem pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę ponownie, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sadu Administracyjnego z 14 września 2023 r., Sąd stwierdził, że złożona w niniejszej sprawie skarga E. O. jest dopuszczalna. W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z przepisu tego wynika, że wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniesienia ponaglenia nie zależy od jego uprzedniego (przed wniesieniem skargi) rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia. Skarga jest dopuszczalna już wówczas, gdy strona postępowania wniosła ponaglenie do organu wyższego stopnia przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął niezbędnych czynności w sprawie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, Lex nr 48016). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy stwierdzona bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Konieczność wydania orzeczenia na podstawie powołanych przepisów obliguje sąd administracyjny, aby opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny ocenił, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpatrzeniu odwołania E. O. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Jak bowiem wynika z akt sprawy do dnia wyrokowania przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu odwołania należało uznać za uzasadniony. Organ odwoławczy nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów k.p.a., co skutkuje wyznaczeniem terminu jednego miesiąca do załatwienia sprawy. Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na uwadze realną możliwość zakończenia w tym czasie postępowania i jest on, zdaniem Sądu, rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Ponadto, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja zaistniała. Z akt sprawy wynika, że odwołanie skarżącej wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] listopada 2022 r. i od tej daty organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do merytorycznego rozpoznania sprawy, a w dniu [...] lutego 2023 r. przekazał akta sprawy sądowi administracyjnemu w związku z wniesioną skargą na bezczynność. Przy tym dopiero w tym dniu organ poinformował skarżącą w trybie art. 36 § 1 k.p.a., że odwołanie zostanie rozpoznane w terminie do 3 marca 2023 r., o ile sąd administracyjny zwróci organowi akta sprawy przekazane wraz ze skargą na bezczynność. W ocenie Sądu, powyższe jest niewystarczające do uznania bezczynności organu za usprawiedliwioną okolicznościami sprawy. Jak już wyżej wskazano dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Zdaniem Sądu, przekazanie akt innemu organowi czy sądowi administracyjnemu, jak w niniejszej sprawie, nie usprawiedliwia braku działania ze strony organu administracji publicznej, który jest zobowiązany zorganizować swoją pracę tak aby załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, z zachowaniem ustawowych terminów. Należy zauważyć, że w dacie przekazywania sądowi akt sprawy upłynął już ponad miesięczny termin od daty wpływu odwołania. W tej sytuacji przed przekazaniem akt sądowi administracyjnemu Kolegium powinno sporządzić ich kopię – akta zastępcze, mając na uwadze, że biegł już ustawowy termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. Zważywszy zatem na kwalifikowany charakter stwierdzonej zwłoki Sąd, poza wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy, za zasadne uznał również przyznanie skarżącej od organu, na podstawie art. 149 § 2 in fine p.p.s.a., grzywny w kwocie 1000 złotych. Wskazana sankcja, poza jej podstawową dyscyplinująco–represyjną funkcją (mającą skłonić organ do zaprzestania dalszego naruszenia prawa i załatwienia zawisłej przed nim sprawy), wypełnia także funkcję quasi odszkodowawczą. Sąd nie znalazł natomiast wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Nie można bowiem nie dostrzec, że poza represyjną i prewencyjną funkcją tego środka prawnego, ma on również znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma zatem, co trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła ona na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA z 16 maja 2017 r. I OSK 2934/16, Lex nr 2298889 oraz 7 września 2017 r. I OSK 798/17, Lex nr 2376509). Wobec powyższego, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji zawarty w piśmie z [...] września 2023 r. wniosek skarżącej o przyznanie wskazanego środka prawnego jest pozbawiony. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na powyższe koszty składają się koszty postępowania przed sądem pierwszej instancji obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie tut. Sądu z 3 kwietnia 2022 r. o odrzuceniu skargi (uchylone postanowieniem NSA z 14 września 2023 r.) obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 240 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie powyższego trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.