I SAB/Wa 23/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z.B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 7 listopada 2017 r. Z.B., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego J.B., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z 2 sierpnia 2016 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w dniu 2 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej zażądał na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości rozpoznania wniosku z dnia 12 lutego 1958 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. [...] złożonego przez poprzedniczkę prawną skarżącej, H.P. W dniu 1 marca 2017 r. zostało złożone zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na bezczynność Prezydenta [...]. W piśmie Prezydenta [...] z dnia 16 czerwca 2017 r. wyjaśniono zaś, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji z uwagi na to, że sprawa przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości i zwrotu budynku została już negatywnie rozstrzygnięta ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. Zdaniem skarżącej stanowisko organu jest błędne, gdyż wniosek z 12 lutego 1958 r. nigdy nie został rozpoznany. To oznacza, że od niemal 60 lat postępowanie toczy się postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. To oznacza, że wszelkie terminy przewidziane przepisami prawa zostały znacząco przekroczone i skarga jest uzasadniona. W skardze wniosła o wyznaczenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu do zakończenia prowadzonego postępowania, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1951 r. H.P. i innym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...], zaś wszystkie budynki położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. Kolejnym pismem - podaniem wystąpiła H.P. do Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego. Do podania został załączony wniosek H.P. o przyznanie tymczasowej własności placu stanowiącego nieruchomość przy ul. [...] hip. [...], zabudowaną piętrowym domem o [...] izbach. Decyzją z [...] maja 1993 r. nr [...] Urząd Dzielnicy – Gminy [...] – [...] – [...] na podstawie art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. ) odmówił J.P. i K.K. ustanowienia użytkowania wieczystego i zwrotu budynku położonego w W. przy ul. [...] nr hip. [...]. Prezydent [...] postanowieniem nr [...] odmówił zaś wszczęcia postępowania o zwrot ww. nieruchomości [...] albowiem sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości została już rozstrzygnięta decyzją nr [...] z [...] maja 1993 r. Urzędu Dzielnicy – Gminy [...]. W tych okolicznościach wydanie kolejnej decyzji przez Prezydenta [...] obarczone byłoby wadą , o której mowa w art. 156§1 pkt 3 kpa czyli wydaniem decyzji w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) – powoływana dalej jako "ppsa"), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym. Zdaniem sądu wniesioną skargę, którą dotyczy (jak określił w skardze profesjonalny pełnomocnik skarżącej) bezczynności Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 2 sierpnia 2016 r., który z kolei stanowi ponowienie wniosku H.P. z 12 lutego 1958 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] , hip. [...] należy uznać za niezasadną. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W wymienionych sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 kpa , bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Jak zostało to określone w skardze, zarzuty Z.B. w istocie dotyczą bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 lutego 1958 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej dawniej hip. nr [...], złożonego przez H.P. Z akt sprawy wynika, że na mocy aktu notarialnego nr [...] rep. [...] z dnia [...] stycznia 1941 r. sporządzonego przed notariuszem S.S., H.P. i K.K. nabyły w częściach równych nieruchomość położoną przy ul. [...], nr hip. [...], zawierającą [...] m2 wraz ze znajdującym się na niej domem mieszkalnym. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1951 r. H.P. i innym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Orzeczenie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r . W dniu 12 lutego 1958 r. H.P. złożyła do Prezydium Rady Narodowej [...] wniosek o przyznanie jej i jej siostrze K.K. tymczasowej własności placu o pow. [...] m2, uregulowanego w zaginionej księdze wieczystej [...], położonego przy ul. [...]. H.P. zmarła [...] sierpnia 1986 r., zaś spadek po niej na podstawie postanowienia SR dla [...] z dnia [...] maja 1990 r. sygn. akt [...] nabył mąż J.P. oraz córka J.P. po ½ części. Z kolei spadek po zmarłym [...] stycznia 1991 r. J.P. nabyła na podstawie postanowienia SR dla [...] z dnia [...] maja 1990 r. sygn.akt [...] w całości córka J.P. W dniu 3 listopada 1990 r. J.P. jako spadkobierczyni po swojej matce H.P. wniosła o zwrot nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] i stojącego na niej budynku mieszkalnego. Decyzją nr [...] z [...] maja 1993 r. Urząd Dzielnicy – Gminy [...] na podstawie art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. ) odmówił J.P. i K.K. ustanowienia użytkowania wieczystego i zwrotu budynku położonego w W. przy ul. [...] nr hip. [...]. Spadek po K.K. zm. [...] lipca 1994 r. na podstawie postanowienia SR dla [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. sygn.. akt [...] nabyła w całości córka Z.B. W dniu 18 lipca 2012 r. Z.B. wniosła o przyznanie jej odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za grunt o powierzchni [...] m2 położony w W. przy ul. [...], hip. nr [...]. W dniu 2 sierpnia 2016 r. Z.B. wniosła o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] w trybie przewidzianym w art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz o zawieszenie toczącego się przed Prezydentem. [...] postępowania w sprawie odszkodowania prowadzonego w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami za ww. nieruchomość. . W dniu [...] stycznia 2018 r. Prezydent [...] postanowieniem nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o zwrot ww. nieruchomości [...], albowiem sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości została już rozstrzygnięta decyzją nr [...] z [...] maja 1993 r. Urzędu Dzielnicy – Gminy [...]. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 35 § 3 k.p.a., że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Należy jednak zaznaczyć, że powyższe terminy dotyczą przypadku, gdy postępowanie zostało już wszczęte, a nie zostało zakończone. Taka sytuacja nie ma natomiast miejsca w przedmiotowej sprawie. Wniosek H.P. został złożony 12 lutego 1958r. zatem w okresie, gdy jedynym aktem prawnym regulującym status prawny byłych właścicieli gruntów [...] był dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz.U. Nr 50, poz. 279). Na podstawie tego dekretu zostało oparte orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1951 r., którym H.P. i innym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Dopiero ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), która weszła w życie 5 kwietnia 1958 r., wprowadziła pierwsze istotne zmiany w statusie prawnym byłych właścicieli gruntów [...]. Ustawodawca w drodze tej ustawy rozpoczął proces regulacji zastępczych, które ostatecznie utworzyły autonomiczny zespół norm stanowiących pewien postęp w stosunku do aktów nacjonalizacyjnych. Zmiany te dotyczyły skomunalizowanych dekretem [...] gospodarstw rolnych, sadowniczych i warzywniczych oraz domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego. Następne regulacje prawne dotyczące statusu prawnego byłych właścicieli gruntów [...] to m.in.: Uchwała Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18), przepis art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), którym przyznano poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym możliwość składania wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz zwrot budynku w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. Niezachowanie powyższego terminu skutkowało wygaśnięciem tego prawa. Następna regulacja zawarta jest w aktualnie obowiązującym przepisie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Przepis ten utrzymał zasady i terminy przewidziane w wyżej powołanej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 roku. Skoro wniosek H.P. nie został aż do jej śmierci w 1986 r. rozpoznany na podstawie żadnej z ww. obowiązujących na przestrzeni lat regulacji prawnych, zatem w sprawie winien mieć zastosowanie art. 30 § 4 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W przypadku H.P. jej następcą prawnym stała się J.P. Następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a., w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia. To w szczególności oznacza, że nie rozpoznany wcześniej wniosek poprzednika prawego musi już dotyczyć następcy prawnego i być rozpoznany na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Zatem wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa, pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane. Granicę sprawy administracyjnej wyznaczają natomiast podane przez wnioskodawcę (ewentualnie jego następcę prawnego) podstawy faktyczne zgłoszonego żądania. Postępowanie zainicjowane wnioskiem H.P. z 12 lutego 1958 r. dotyczyło nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Również wnioski J.P. ( następczyni prawnej H.P.) i K.K. dotyczyły tej nieruchomości. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy co do jej istoty jedną decyzją, a jeżeli przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna, w której udział bierze kilka stron, to powinna zapaść jedna wspólna decyzja administracyjna kształtująca sytuację prawną wszystkich stron postępowania, niezależnie od ilości wniosków złożonych przez strony w trakcie jego trwania. Z tych względów należało uznać, że decyzja z [...] maja 1993 r. nr [...] Urzędu Dzielnicy – Gminy [...] wydana na podstawie art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. ) odmawiająca J.P. i K.K. ustanowienia użytkowania wieczystego i zwrotu budynku położonego w W. przy ul. [...] nr hip. [...], rozstrzygała również wniosek H.P. ( poprzedniczki prawnej J.P.) z 12 lutego 1958 r. Organ administracji nie miał zatem obowiązku rozpoznania odrębną decyzją wniosku H.P. z 12 lutego 1958 r., a tym samym nie pozostaje w zwłoce w zakresie jego rozpoznania. Poza kognicją sądu w niniejszym postępowaniu pozostaje natomiast merytoryczna ocena ww. decyzji z dnia [...] maja 1993 r. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).