I SAB/Wa 232/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1960 r., nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1960 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "[...]", rej. hip. [...] w części dotyczącej działek z obrębu [...]: nr [...] i nr [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...], nr [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...] oraz nr [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. N. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. N. (Skarżąca) pismem z 13 maja 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1960 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1960 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "[...]", rej. hip. [...] w części dotyczącej działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz w części dotyczącej działek ew. nr [...] z obrębu [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...], działki ew. nr [...] z obrębu [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...] oraz działki ew. nr [...] z obrębu [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...]. Skarżąca zarzuciła Ministrowi Rozwoju i Technologii naruszenie art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) polegające na braku podejmowania czynności zmierzających do rozpoznania ww. wniosku. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej ww. działek w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądzanie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca stwierdziła, że pismem z 13 maja 2003 r. poprzednik prawny Skarżącej M. M. złożył do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] lipca 1960 r. utrzymującej w mocy orzeczenie z [...] czerwca 1960 r. odmawiające przyznania K. M. prawa własności czasowej do nieruchomości "[...]". Decyzją częściową z [...] grudnia 2015 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa: 1. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1960 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] czerwca 1960 r. w zakresie dotyczącym nieruchomości objętej lokalizacjami: - nr [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...], - nr [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...], - nr [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...], - nr [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...], - nr [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...], - nr [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...], - nr [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...], - nr [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...], - nr [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...], - nr [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...], - nr [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...]; 2. stwierdził, że decyzja z [...] lipca 1960 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie z [..] czerwca 1960 r. w zakresie dotyczącym części działki ew. nr [...] z obrębu [...] zostały wydane z naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych nr: [...] stwierdził ich nieważność. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] grudnia 2015 r. Obecnie przed Ministrem Rozwoju i Technologii toczy się natomiast postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1960 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] czerwca 1960 r. w części dotyczącej działek ew. nr: [...] z obrębu [...] oraz w zakresie działek ew. nr [...] z obrębu [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju zawiesił to postępowanie. Zdaniem Skarżącej, postępowanie w zakresie wskazanym w piśmie z 1 sierpnia 2019 r. nie zostało natomiast zawieszone przez organ, gdyż wskazane w nim działki ewidencyjne lub ich części nie zostały wymienione w postanowieniu Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2020 r. o zawieszeniu postępowania. Mimo złożenia przez Skarżącą ponaglenia w dniu 6 kwietnia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku z 1 sierpnia 2019 r. Dlatego skarga na bezczynność jest zasadna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy i stwierdził, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która w art. 2 ust. 2 stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Podkreślił, że zgodnie z opinią geodezyjną z [...] listopada 2015 r. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie wchodzi w skład gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" rej. hip. [...], natomiast działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] dotyczy ww. decyzja częściowa Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. utrzymana w mocy decyzją tego organu z [...] grudnia 2016 r. Stwierdził też, że postępowanie dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) są postępowaniami, w których stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów Warszawskich obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Dlatego skarga winna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z kolei pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania może polegać również na mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania to zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego ocenia, czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Po dokonaniu analizy akt rozpoznawanej sprawy według wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w jej rozpoznaniu. Bezspornie, nie zakończył bowiem sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1960 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1960 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "[...]", rej. hip. [...] w części dotyczącej działek z obrębu [...]: nr [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...], nr [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...] oraz nr [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...]. Sąd uwzględnił zatem żądanie skargi, co do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części wskazanej powyżej. Sąd nie podziela twierdzenia organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że postępowanie to zostało umorzone z mocy prawa. Istotnie, w stanie prawnym obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego) nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji k.p.a. wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Zdaniem Sądu, choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa w tym przepisie następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować taki wniosek, w sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie o stwierdzenie nieważności winno być wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. W tej sprawie tak się dotychczas nie stało. Aby postępowanie mogło być umorzone z mocy prawa muszą się zaktualizować oba warunki z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. w dniu 16 września 2021 r. Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość prześledzenia racji decyzyjnych organu, a jeżeli się z nimi nie zgadza – prawo do sądowej kontroli takiego aktu. Tego wymagają bowiem względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Minister Rozwoju i Technologii nie zakończył sprawy – nie wydał bowiem stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Dlatego w pkt 1 sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do zakończenia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w zakresie tam wskazanym w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ od czasu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji do czasu wniesienia skargi z dnia [...] maja 2022 r. w kontekście przesłanek wynikających z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – miało miejsce. Z uwagi na to, że postępowanie toczy się od kilku lat Sąd stwierdził, że przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy miało charakter rażący. Z podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji wyroku Sąd oddalił natomiast skargę w pozostałej części, to jest co do żądania zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1960 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "[...]", rej. hip. [...] w części dotyczącej działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Jak bowiem wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii geodezyjnej z dnia [...] listopada 2015 r., działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie wchodzi w skład gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oznaczonej hipotecznie jako "[...]" rej. hip. [...], na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.