I SAB/Wa 233/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch asesor WSA Marta Laskowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2006 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 249/04 oraz o wymierzenie organowi grzywny 1. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w kwocie 1500 (tysiąc pięćset) złotych, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca [...] Spółka Akcyjna w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2005 r. na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 249/04 wnosiła o wymierzenie grzywny temu organowi. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 249/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że pismem z dnia 8 sierpnia 2005 r., kiedy wyrok był już prawomocny, wezwała organ do załatwienia sprawy i do chwili złożenia skargi na bezczynność sprawa nie została załatwiona, organ z uporem uchyla się od trzech lat od wydania orzeczenia z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r., odmawiającej skarżącej Spółce przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położonej w W. przy [...]. W ocenie skarżącej powyższe okoliczności uzasadniają wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi, wskazując przyczyny wydania decyzji w sprawie dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność. Organ podniósł, że w piśmie z dnia 8 sierpnia 2005 r., skarżąca powołując się na fakt nie doręczenia jej decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r. wskazała, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania. Tym samym – niezależnie od ustaleń dokonanych przez Sąd – doszedł nowy istotny element, a mianowicie konieczność ustalenia, czy brak doręczenia decyzji daje podstawy lub obliguje organ do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Kwestia ta, aczkolwiek została wyczerpująco uzasadniona w decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2005 r., nie jest na tyle oczywista aby uznać ją za jednoznaczną. W istocie należało rozstrzygnąć, pomijając samą problematykę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej gruntów [...], jeden z najbardziej kontrowersyjnych problemów nauki prawa administracyjnego a mianowicie odróżnienie decyzji nieważnej od decyzji nieistniejącej /tzw. nieaktu/. Z tych względów w ocenie organu sprawę należy uznać za szczególnie skomplikowaną, a co za tym idzie obowiązywał dwu miesięczny termin jej rozpoznania. Organ podkreślił, że bieg terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy rozpoczął się w okresie urlopowym. Ponadto podniósł, że wbrew oczekiwaniom skarżącej, wykonanie wyroku nie jest prostą czynnością o charakterze materialno - technicznym, z jednej strony był związany wytycznymi Sądu a z drugiej otrzymał pismo skarżącej wskazujące na konieczność umorzenia postępowania, lecz z wyraźnym stwierdzeniem skarżącej, żeby pisma nie traktować jako wniosku o umorzenie postępowania. Z uwagi na odmowę złożenia statutu w sprawach dotyczących tego samego skarżącego w sprawie niniejszej organ zrezygnował z dokonania tej czynności. Organ podkreślił, że w dniu [...] grudnia 2005 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że sprawozdawca sprawy z uwagi na kierowane pod jej adresem przez skarżącą zarzuty, zawiadomieniem do prokuratury i przeżytym stresem zmuszona była do wyłączenia się od rozpoznawania niniejszej sprawy, zaś nowy sprawozdawca został wyznaczony na początku września 2005 r. Według organu biorąc pod uwagę fakt, iż zachodziła konieczność rozpoznania sprawy od nowa i to na dwóch płaszczyznach: merytorycznej oceny zaistnienia wad decyzji dających podstawę do stwierdzenia nieważności oraz oceny wstępnej czy zachodzi podstawa do umorzenia postępowania, żądanie wymierzenia Kolegium grzywny jest bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania. W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art.36 par.1 kpa). W sprawie będącej przedmiotem skargi, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r. zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2003 r., nr [...], akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 27 lipca 2005 r. Od tej daty zaczął biec termin do załatwienia sprawy. Na wstępie należało rozważyć, czy rozpoznawana sprawa należy do szczególnie skomplikowanych, co uzasadniałoby przyjęcie dwumiesięcznego terminu jej załatwienia. Cecha "szczególnego skomplikowania sprawy" może przykładowo wynikać z zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego lub prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych przy braku prawnego obowiązku współdziałania z nimi. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ otrzymał konkretne wytyczne Sądu zobowiązujące go do ustalenia prawidłowości doręczenia stronie decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej oraz zbadania tej decyzji pod kątem jej zgodności z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie można zatem przyjąć, że sprawa jest szczególnie skomplikowana. Obowiązkiem organu było zatem załatwienie sprawy w terminie miesięcznym od daty zwrotu akt z Sądu. Następnie Sąd badał dopuszczalność skargi. Skarżąca dwukrotnie występowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., pismami z dnia 8 sierpnia 2005 r. i 9 września 2005 r., o wydanie rozstrzygnięcia z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej. O ile pierwsze pismo skarżącej z dnia 8 sierpnia 2005 r. należy uznać za przedwczesne, gdyż zostało złożone przed upływem miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, o tyle pismo skarżącej z dnia 9 września 2005 r. "wzywające do usunięcia naruszenia prawa" należy uznać za wypełnienie przez stronę wymogu, przewidzianego w art. 154 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Stosownie bowiem do tego przepisu strona może wnieść do sądu skargę w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skoro skarżąca uczyniła zadość powyższemu wymogowi, to tym samym należy uznać skargę za dopuszczalną. W dalszej kolejności należało ocenić, czy zachodziła bezczynność organu po wyroku uchylającym decyzje wydane w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia. Zawarte w odpowiedzi na skargę uzasadnienie niepodejmowania czynności faktem odmowy złożenia przez skarżącą statutu spółki w innych sprawach świadczy jedynie o bezczynności organu i nie stanowi wytłumaczenia dla nie podejmowania działań w sprawie niniejszej. Nie jest też okolicznością uzasadniającą zwłokę w podejmowaniu decyzji podnoszony w odpowiedzi na skargę argument, że sprawozdawca sprawy złożyła wniosek o wyłączenie jej od rozpoznania sprawy a nowy sprawozdawca został wyznaczony na początku września 2005 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2003 r. w sprawie sygn. akt I SAB 92/03 (k. 14-16) wynika, że wniosek o wyłączenie członka składu orzekającego K. J. został złożony przez stronę w dniu 18 listopada 2002 r. w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego następnie uchylonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lipca 2005 r. Stwierdzić należy, że podnoszona przez organ konieczność wyłączenia się członka Kolegium K. J. od rozpoznawania sprawy nie uzasadnia zwłoki organu w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Tym bardziej, że są to okoliczności znane organowi od listopada 2002 r. Trzeba też wskazać, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie je podjął, lecz – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego, przy czym Sąd ocenia bezczynność na datę wniesienia skargi. Stosownie bowiem do art. 154 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W dacie wniesienia skargi do Sądu, tj. w dniu 2 listopada 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wydało rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Okoliczność, że przez ponad pięć miesięcy od daty zwrotu akt z Sądu organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie przemawia za uznaniem, że w dacie wniesienia skargi do Sądu wystąpiła bezczynność organu. Takie postępowanie jest dowodem lekceważenia przez organ administracji publicznej zasady przewidzianej w art. 7 kpa nakładającej obowiązek podejmowania wszelkich kroków i czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. /sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex nr 53462/ zwrócił uwagę na to, że: "Zasada sformułowana w art.6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa." Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobligowany jest na żądanie strony do wymierzenia organowi grzywny. Stosownie do art. 154 par. 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustawodawca nie określił zatem dolnej granicy grzywny, pozostawiając to ocenie i uznaniu sądu orzekającego w sprawie. W 2005 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wyniosło 2380,29 zł. (Monitor Polski 2006 r., nr 12, poz.159). Wymierzając grzywnę w wysokości jeden tysiąc pięćset złotych Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że po otrzymaniu odpisu skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezwłocznie, bo w dniu [...] grudnia 2005 r., wydało rozstrzygnięcie w sprawie. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 154 par. 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art.200 powołanej ustawy.