I SAB/Wa 235/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. T., J. T. i M. T. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. T., J. T. i M. T. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. T., J. T. i M. T. pismem z [...] sierpnia 2020 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1950 r. nr [...] uznającego, że nieruchomość ziemska [...] podpada pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w części dotyczącej gospodarstwa rolnego przysługującego W. i K. małż. O. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 12 kpa polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Skarżący wnieśli o wyznaczenie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi miesięcznego terminu do wydania rozstrzygnięcia, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, przyznanie od organu na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania podkreślając, że wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1950 r. Następnie [...] sierpnia 2020 r. złożono ponaglenie w trybie art. 37 kpa. Pomimo upływu ustawowych terminów do dnia dzisiejszego nie zapadło żądane rozstrzygnięcie. Nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących. Na potwierdzenie zarzutów skarżący przytoczyli stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko doktryny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpali trybu określonego w art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, ponaglenie wpłynęło bowiem do organu wraz ze skargą na bezczynność. Organ zaznaczył jednocześnie, że w sprawie gromadzony był materiał dowodowy, w tym celu m.in. zwrócono się pismami z [...] października 2018 r. i [...] lipca 2019 r. do pełnomocnika skarżących o przedłożenie dodatkowych dokumentów w sprawie, w tym o przekazanie dokumentów spadkowych po K. O., w celu prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania. Pisma te pozostały bez odpowiedzi. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stwierdzając niemożność ustalenia wszystkich stron postępowania, postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 1950 r. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego przysługującego W. i K. małżonkom O. oraz wezwał uczestników postępowania do wystąpienia w ciągu dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia do właściwego sądu, bądź do notariusza, w celu przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, bądź poświadczenia dziedziczenia po zmarłej K. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 1950 r. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego przysługującego W. i K. małż. O., stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku skarżących. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreśla się, że na gruncie przepisów P.p.s.a. brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Przy czym wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności organu, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny w tej sprawie. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby uniknąć uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na bezczynność, gdy tylko przed dniem rozprawy sądowej wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że pomimo tego, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania podlega ocenie w odrębnym trybie, to jednak przyjęcie tezy o braku możliwości stwierdzenia bezczynności w razie zawieszenia postępowania administracyjnego, może prowadzić do podejmowania przez organ czynności pozornych, mających na celu uniknięcie odpowiedzialności za opieszałe podejmowanie działań. W tej sytuacji, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie z [...] września 2020 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 1950 r., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Oceniając zaś prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucili Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Zauważyć trzeba, że z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 1950 r. wpłynął do organu [...] sierpnia 2018 r. Po wpłynięciu powyższego wniosku organ podjął działania mające na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Stosownymi pismami zwrócono się o przekazanie koniecznych informacji i dokumentów m.in. do Archiwum Akt Nowych w W., do Archiwum Państwowego w S. oraz do Archiwum Państwowego w W. (pisma z [...] października 2018 r.). O przekazanie stosownych informacji i dokumentów (w tym dokumentów spadkowych po zmarłej byłej właścicielce nieruchomości – K. O.) zwrócono się ponadto do pełnomocnika skarżących (pisma z [...] października 2018 r. oraz z [...] lipca 2019 r.). Następnie postanowieniem z [...] września 2020 r. postępowanie zostało zawieszone. Oczywiste zatem jest, że organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w kpa. Mając jednak na uwadze charakter i stopień skomplikowania sprawy, a także fakt, że postępowanie zostało zawieszone do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej strony (byłej właścicielki nieruchomości), Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania, skarżący zaś w żaden sposób nie uzasadnili konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Uwzględniono ponadto fakt, że postępowanie zostało zawieszone. Dodatkowo odnosząc się do podnoszonych przez organ twierdzeń dotyczących niedopuszczalności skargi stwierdzić trzeba, że są one bezzasadne. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Z przepisów nie wynika jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Zgodnie z treścią art. 53 § 2 b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przy czym skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie na podstawie art. 37 kpa zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. Wbrew podnoszonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi twierdzeniom brak jest podstaw do uznania, że dla skuteczności złożenia skargi konieczne jest nie tylko wniesienie ponaglenia, lecz potrzebny jest upływ terminu konieczny na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ. Jak wskazano wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili jego złożenia w organie. Innymi słowy złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Z analizy akt rozpoznawanej sprawy nie wynika aby skarżący najpierw złożyli skargę na bezczynność, a potem ponaglenie. Na obu dokumentach widnieje prezentata, z której wynika jedynie ta sama data ich złożenia ([...] sierpnia 2020 r.). Brak jest wskazania godziny złożenia tych dokumentów. Obie czynności zostały dokonane tego samego dnia. Nie można jednak stwierdzić, że zostały dokonane w nieprawidłowej kolejności. Brak jest zatem podstaw do uznania, że warunek uprzedniego wniesienia ponaglenia w rozpoznawanej sprawie nie został zachowany. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.