I SAB/Wa 236/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W., J. M., L. K., M. P., M. E. i M. R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosków Gminy [...] i Skarbu Państwa –Starosty [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] – w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. W., J. M., L. K., M. P., M. E. i M. R. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] czerwca 2018 r. A. W., J. M., L. K., M. P., M. E. i M. R., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosków Gminy [...] i Skarbu Państwa – Starosty [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z [...] maja 2015 r. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym; Decyzją Nr [...] z [...] maja 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. w części. Pismem z [...] czerwca 2015 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyła Gmina [...]. Pismem z [...] czerwca 2015 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożył Skarb Państwa – Starosta [...]. Pismem z [...] czerwca 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji zawiadomił strony o wniesieniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał nowy termin rozpatrzenia sprawy do [...] września 2015 r. Pismem z [...] września 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał nowy termin rozpatrzenia sprawy do [...] września 2015 r. Pismem z [...] września 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał nowy termin rozpatrzenia sprawy do [...] października 2015 r. Postanowieniem z [...] października 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji zawiesił z urzędu postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał ww. postanowienie w mocy. Wyrokiem z 3 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1186/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2016 r. oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2015 r. o zawieszeniu postępowania. Wyrokiem z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 419/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku WSA z 3 listopada 2016 r. Pismem z [...] stycznia 2018 r. (data wpływu do organu) Sąd doręczył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 listopada 2016 r. wraz z aktami sprawy. Pismem z [...] lutego 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powiadomił strony o wpływie prawomocnego wyroku WSA wraz z aktami sprawy oraz ustalił nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2018 r. Pismem z [...] maja 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2018 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz podejmowanie czynności wyjaśniających. Pismem z [...] czerwca 2018 r. A. W., J. M., L. K., M. P., M. E. i M. R. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa Pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W skardze wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od prawomocnego wyroku, orzeczenia rażącego charakteru zwłoki oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że sprawa na obecnym etapie nie ma skomplikowanego charakteru, a czynności podejmowane przez Ministra, takie jak występowanie z pismami do różnych instytucji wymiaru sprawiedliwości jak: Sąd Okręgowy w [...], Sąd Apelacyjny w [...] Prokuratorii Generalnej RP nie zmierzają do wyjaśnienia sprawy, lecz w sposób jawny prowadzą do uprzywilejowania zarówno Skarbu Państwa - Starosty [...] jak i Gminy [...]. Powyższe w sposób oczywisty narusza zasadę bezstronności i zaufania do władzy publicznej wyrażoną w znowelizowanym w kierunku wzmocnienia zasady obiektywizmu art. 8 kpa. W ocenie skarżących, Minister w sposób pozaprawny zdejmuje z siebie rolę organu administracyjnego prowadzącego sprawę administracyjną zgodnie z przepisami kpa i wchodzi w rolę strony postępowania próbującej uchronić Skarb Państwa od konieczności stwierdzenia nieważności decyzji, którą inny przedstawiciel Skarbu Państwa (Wojewoda) w 2011 r. wydał z naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, że akta sprawy zawierają wszystkie dokumenty niezbędne do jej zakończenia i postępowanie nie wymaga dokonywania żadnych innych ustaleń ponad te, które były dokonane w postępowaniu przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie przedstawiając stan faktyczny sprawy i wskazując, że od dnia otrzymania kompletnych akt sprawy, tj. od [...] stycznia 2018 r., do dnia wniesienia skargi podejmował szereg czynności wyjaśniających, mających na celu wyczerpujące wyjaśnienie sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Czynności te miały na celu zarówno ochronę dóbr obywateli, jak i interesu społecznego, poprzez zagwarantowanie wykluczenia wszelkich wątpliwości w sprawie. Niektóre z tych czynności były powtarzane z przyczyn niezależnych od organu, a związanych z brakiem udzielenia odpowiedzi przez odrębne od organu nadzoru organy i podmioty. Ponadto, organ na bieżąco informował strony postępowania, w tym pełnomocnika skarżących, o niezałatwieniu sprawy, o przyczynach zwłoki, a także wskazywał nowy termin załatwienia sprawy. Odnosząc się do zarzutu co do sposobu prowadzenia postępowania Minister wskazał, iż zarówno metodyka, plan działań procesowych, jak też proces analizy i syntezy określonych faktów czy dowodów pozostają w sferze autonomii prowadzenia postępowania przez organ. Autonomia ta ma swoje ograniczenie wyłącznie w kontekście niedozwolonego naruszania przez organ w sposób rażący reguł postępowania administracyjnego, ale i to ograniczenie należy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, traktować zawężająco. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, w istocie skomplikowany charakter sprawy zobowiązuje organ do podejmowania wszelkich niezbędnych czynności wyjaśniających celem prawidłowego, zgodnego z prawdą obiektywną, załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej zwanej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej zwanej "kpa.") wynika zaś obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). Art. 37 § 1 kpa. (w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r.) definiuje bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Natomiast przed tą datą w doktrynie i judykaturze wskazywano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Powyższe oznacza, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał on decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosków Gminy [...] i Skarbu Państwa – Starosty [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z [...] maja 2015 r. zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w zakreślonym w wyroku jednomiesięcznym terminie. Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje to, że organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Jak wynika z akt sprawy, wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2015 r. wpłynęły do organu w czerwcu 2015 r. Pomimo upływu ponad 3 lat od otrzymania tych wniosków, organ administracji nie zakończył przedmiotowego postępowania odwoławczego i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Analiza akt sprawy potwierdza, że taka sytuacja nie wystąpiła w badanej sprawie. Sąd stanął na stanowisku, że pomimo niedochowania przez Ministra terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, określonych w kpa, należy jednak mieć na względzie rozmiar stwierdzonego uchybienia oraz skomplikowany charakter niniejszej sprawy, gdzie konieczne jest należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym pozyskanie i analiza dokumentów archiwalnych. Z akt sprawy wynika, iż po otrzymaniu w dniu [...] stycznia 2018 r. akt sprawy organ podejmował czynności mające na celu należyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ponadto, organ informował strony postępowania w trybie art. 36 § 1 kpa o niezałatwieniu sprawy i przyczynach zwłoki wskazując przy tym nowy termin załatwienia sprawy. Po uwzględnieniu wszystkich powyższych faktów i zważywszy na instrukcyjny charakter terminów przewidzianych w kpa na załatwienie sprawy, nie można twierdzić, iż nastąpiło obejście jednej z naczelnych zasad kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa - w sposób rażący. Pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Na organie, co oczywiste, ciąży bowiem obowiązek takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie, ale też ma on ustawowy nakaz gromadzenia w toku tego postępowania całości materiału dowodowego w celu wyczerpującego ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Wobec powyższego, nie można uznać, że w badanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa w kwalifikowanej formie, tj. w formie rażącego naruszenia. Sąd uznał zatem, że bezczynność, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).