I SAB/Wa 236/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. F. i A. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] września 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] dawniej przy ul. [...], ozn. hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz M. F. i A. M. sumę pieniężną w kwocie po 1.000 (jeden tysiąc) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. F. i A. M. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. F. i A. M., reprezentowani przez radcę prawnego, pismem z [...] sierpnia 2020 r. złożyli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku L. M. (poprzednika prawnego skarżących) o przyznanie prawa własności czasowej dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) w zw. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Uzasadniając zarzuty skarżący zauważyli, że w dniu [...] stycznia 2019 r. przypomnieli Prezydentowi [...], iż wobec wydania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z [...] stycznia 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r., na podstawie której stwierdzono nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z [...] maja 1955 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. hip. [...], istnieje konieczność rozpoznania wniosku z [...] września 1948 r. złożonego przez L. M. o przyznanie prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości. W dniu [...] maja 2020 r. skarżący złożyli ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] w rozpoznawaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości. Skarżący stwierdzili, że pomimo upływu ustawowych terminów rozstrzygnięcia sprawy oraz upływu ponad 70 lat od złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej, do dnia dzisiejszego nie zapadło żadne rozstrzygnięcie. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent [...] pozostaje obecnie w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Do dnia dzisiejszego organ nie podjął żadnych czynności mających na celu zakończenie przedmiotowego postępowania i wydania rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe skarżący zwrócili się o wyznaczenie organowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2.000 złotych i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] podkreślił, że w celu zakończenia postępowania dekretowego niezbędnym było wystąpienie do Ministerstwa Finansów o informację, czy dawnym właścicielom nieruchomości [...] lub ich spadkobiercom zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych, jak również czy w związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie na podstawie ustawy z dnia [...] kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65). Należało również wystąpić do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z prośbą o udzielenie informacji, czy istnieje możliwość podziału geodezyjnego działki celem odtworzenia granic dawnej nieruchomości hipotecznej. Ponadto należało zasięgnąć opinii Biura Architektury, czy na terenie obejmującym powyższą nieruchomość istnieje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i uzyskać stosowną opinię urbanistyczną. Jednocześnie Prezydent [...] wyjaśnił, że pewne opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m.in. dużą ilością wpływającej do Biura Spraw Dekretowych korespondencji. Mając na względzie powyższe okoliczności, jak również to, że waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie i rzetelnie ustalone, a przez to wymagają wielu dokładnych czynności, co skutkuje długotrwałością działań niezbędnych w toku postępowania, Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wypada zauważyć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga domaga się stwierdzenia bezczynności Prezydenta [...] i przewlekłości tego organu w prowadzeniu postępowania o przyznanie własności czasowej do zabudowanej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Uwzględniając zatem, że skarga dotyczy jednego postępowania, a jej zarzuty opierają się na tym samym stanie faktycznym, Sąd przyjął, że ocena, czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle może być dokonana w jednym postępowaniu sądowym. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, CBOSA) Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżący pismem z [...] maja 2020 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], hip. nr [...], domagając się w szczególności wyjaśnienia przyczyn bezczynności lub przewlekłości organu. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest natomiast zagadnienie, czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny. Przewlekłość postępowania występuje wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości podjętych czynności podjętych, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Ponadto przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji, w której postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Po zapoznaniu się z nadesłanymi wraz ze skargą aktami sprawy Sąd stwierdził, że w dacie orzekania przez Sąd, Prezydent [...] pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotyczącego nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), ozn. hip. nr [...], objętej wnioskiem L. M. Organ przewlekle również prowadził postępowanie podejmując opieszałe i niesprawne działanie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również w nieuzasadniony sposób przedłużał termin załatwienia sprawy. Nie można pominąć tego, że na tok postępowania dekretowego w niniejszej sprawie znaczący wpływ wywiera postępowanie nieważnościowe, które objęte było kontrolą legalności w postępowaniu sądowym. Uwzględnić zatem trzeba, że wniosek L. M. został rozpoznany przez Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1955 r. odmawiającym przyznania prawa własności czasowej. Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] października 1955 r. utrzymał w mocy powyższe orzeczenie administracyjne. Następnie decyzją z [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1955 r. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 572/17 oddalił wniesione na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargi E. T. i L. K. oraz P. S. i A. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 3005/17, oddalił wywiedzioną od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Odpis wyroku został nadesłany do Urzędu [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. Akta administracyjne zostały zaś zwrócone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy piśmie z [...] lipca 2018 r. Z tą też okolicznością należy wiązać rzeczywistą możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku dekretowego złożonego przez L. M. Dostrzegając powyższe A. M. i M. F., pismem z [...] stycznia 2019 r. - niejako przypominająco - zwrócili się do Prezydenta [...] o rozpoznanie wniosku złożonego przez L. M. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Nie budzi wątpliwości, że od daty doręczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r., a następnie zwrotu akt administracyjnych, do dnia wyrokowania w sprawie niniejszej, a zatem niemal trzy lata, organ nie rozpatrzył wniosku dekretowego, co skutkowało uznaniem, że doszło do wielokrotnego przekroczenia maksymalnego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Co istotne, organ nie wywiązywał się z obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu jej załatwienia, do czego zobowiązuje przepis art. 36 § 1 k.p.a. Świadczy to o pozostawaniu przez organ w bezczynności. Jednocześnie, biorąc pod uwagę brak podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych po doręczeniu organowi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd uznał, że opisana wyżej bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę okres procedowania w sprawie i brak wydania w tej sprawie orzeczenia. O przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania świadczy natomiast okoliczność, że po zwrocie akt pierwsza aktywność organu dała się zauważyć dopiero po złożeniu ponaglenia i jego wpływie w dniu [...] maja 2020 r. do Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...]. Organ pismami z [...] czerwca 2020 r. zwrócił się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu o wydanie opinii urbanistycznej oraz do Ministra Finansów o wydanie zaświadczenia w przedmiocie ewentualnej wypłaty odszkodowania na podstawie umów indemnizacyjnych. Odpowiedzi na pierwsze z tych pism udzielił Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] pismem z [...] sierpnia 2020 r. Z kolei zaś pismem z [...] czerwca 2020 r. organ wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] o udzielenie informacji, czy istnieje możliwość podziału geodezyjnego działki ewid. nr [...] z obrębu nr [...] w celu odtworzenia granic dawnej nieruchomości hipotecznej w celu zaspokojenia zgłoszonych w trybie art. 7 dekretu roszczeń. Odpowiedzi na powyższe zapytanie Wydział udzielił pismem z [...] lipca 2020 r. Warto przy tym zaznaczyć, że Prezydent [...] jedynie w krótkich okresach nie dysponował aktami własnościowymi z uwagi na wypożyczenie ich Prokuraturze, co miało miejsce w następujących okresach: [...] marca 2019 r. oraz [...] lipca - [...] sierpnia 2020 r. Powyższe okoliczności, a w szczególności znaczny odstęp czasu pomiędzy zakończeniem postępowania sądowego a czynnościami podejmowanymi przez organ celem rozpoznania wniosku dekretowego uzasadniają stwierdzenie, iż takie działanie organu należy traktować jako opieszałe. O ile bowiem czynności podejmowane przez organ zmierzają do załatwienia sprawy, to - zdaniem Sądu - nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle zasad szybkości postępowania. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że stwierdzona przewlekłość postępowania rażąco narusza prawo. Opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione było bowiem racjonalnego (prawnego) uzasadnienia. Mając na uwadze stan i stopnień skomplikowania niniejszej sprawy Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku dekretowego w terminie dwóch miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wnioskowany w skardze termin jednego miesiąca na załatwienie sprawy byłby terminem zbyt krótkim. Rozważając przyznanie wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd miał na uwadze, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2324/19 (CBOSA), przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Z uwagi na powyższe, jak również uwzględniając okres dwóch lat, w jakim organ nie podejmował żadnych czynności w postępowaniu zmierzających do wydania decyzji w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a także i to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnionym jest przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas rozpatrywania sprawy, jak również rodzaj bezczynności. Sąd wziął również pod uwagę, że organ w trakcie postępowania nie wywiązywał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Sąd przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w wysokości po [...] złotych, jako stanowiącą formę rekompensaty adekwatną do stopnia bezczynności organu w załatwieniu niniejszej sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżących nastąpiło na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę obejmującą uiszczony solidarnie wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.