I SAB/Wa 238/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia 25 września 1998 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W., pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej [...] oznaczonej nr hipotecznym [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. B. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku B. K. i E. P. z dnia 25 września 1998 r. – złożonego w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej [...] nr [...], oznaczonej nr hip. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że od momentu złożenia przedmiotowego wniosku minęło już 12 lat i do chwili obecnej organ nie wydał żadnej decyzji w niniejszej sprawie. Organ również nie określił terminu, w którym miałoby nastąpić załatwienie sprawy. W związku z powyższym skarżąca, zarzuciła organowi naruszenie art. 35 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminach zakreślonych tym przepisem, jak również art. 36 kpa przez zaniechanie obowiązkowi zawiadomienia stron o przyczynach zwłoki nierozpatrzenia sprawy w terminie i niewskazanie nowego terminu jej załatwienia. Wprawdzie postępowanie administracyjne przez pewien czas było zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich stron prowadzonego postępowania, jednakże postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zostało podjęte wobec ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania. Od tego czasu skarżąca otrzymała jedynie informację z Urzędu W. z dnia [...] czerwca 2010 r., że sprawa nadal znajduje się na etapie gromadzenia dokumentacji umożliwiającej ustalenie daty pozbawienia byłych właścicieli lub ich spadkobierców faktycznej możliwości władania działką i w tym celu Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o informację dotyczącą realizacji inwestycji na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Nadto organ poinformował skarżącą, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone po zgromadzeniu całości dokumentacji niezbędnej do wydania stosownej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała ponadto, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] uznał, wniesione w dniu 10 maja 2010 r. w trybie art. 37 kpa, zażalenie za nieuzasadnione z uwagi na podejmowane przez Prezydenta W. działania zmierzające do ustalenia i zapewnienia czynnego uczestnictwa w postępowaniu wszystkim jego stronom, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz do merytorycznego załatwienia sprawy, stwierdzając przy tym, że z bezczynnością organu mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy w przewidywanym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skarżąca powołując się na powyższe okoliczności podniosła, że pomimo zebrania całego materiału dowodowego w sprawie i upływu ponad roku od momentu podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, Prezydent W. nie tylko nie wydał żadnej decyzji w sprawie, ale też nie wyznaczył, w trybie art. 36 kpa, nowego terminu załatwienia sprawy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania, w terminie miesiąca, decyzji w przedmiotowej sprawie. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że postępowanie znajduje się na etapie gromadzenia dokumentacji zmierzającej do ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. pełnomocnik Prezydenta W. oświadczył do protokołu rozprawy, że po sierpniu 2010 r. żadne czynności w sprawie nie były podejmowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu do Urzędu Gminy W. [...] wniosku B. K. i E. P. z dnia 25 września 1998 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku B. K. i E. P. z dnia 25 września 1998 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Zaakcentować należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent W. od dnia 29 września 1998 r. (data wpływu wniosku do Urzędu Gminy W. [...]) do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku B. K. i E. P. z dnia 25 września 1998 r. o przyznanie odszkodowania. Oznacza to, że organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Co prawda w myśl art. 35 § 5 kpa do terminów załatwiania spraw nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, a w niniejszej sprawie w dniu [...] lutego 2004 r. doszło do zawieszenia postępowania do czasu ustalenia spadkobierców J. D., M. C., L. S. i E. P., które następnie postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. zostało podjęte. Jednakże kolejnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. postępowanie ponownie zostało zawieszone do czasu dostarczenia prawomocnego postanowienia sądu o nabyciu spadku po M. i L. małż. O. W opisanym stanie sprawy, dodatkowo wyjaśnić należy, że zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy lis pendens i jakkolwiek nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, to tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez nadawania jej biegu i żadne czynności procesowe nie mogą być podejmowane. Nie wnikając w istotę i cel zawieszenia postępowania – bowiem nie jest to przedmiotem niniejszej kontroli sądowej – należy zważyć, że w świetle art. 103 kpa, wstrzymuje ono bieg terminów przewidzianych w kpa. Ostatecznie postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możność powstania tak zwanej bezczynności organu – w okresie trwania zawieszenia postępowania – związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Wobec ustania przyczyny zawieszenia postępowania Prezydent W. w dniu [...] sierpnia 2009 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Zatem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem B. K. i E. P. z dnia 25 września 1998 r., winno nastąpić niezwłocznie po wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Tymczasem – jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy – mimo upływu dziewiętnastu miesięcy od dnia jego podjęcia, we wskazanym okresie organ nie podjął żadnych celowych czynności zmierzających do niezwłocznego rozpatrzenia powyższego wniosku. Fakt ten potwierdzony został również przez pełnomocnika Prezydenta W. obecnego na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r., który oświadczył do protokołu rozprawy, że po sierpniu 2010 r. żadne czynności w sprawie nie były podejmowane. Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa nie komunikując stronom postępowania terminu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i nie wskazując przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Lakoniczna informacja zawarta w treści pisma Urzędu W. z dnia [...] czerwca 2010 r., że prowadzone postępowanie znajduje się na etapie gromadzenia dokumentacji oraz że "dalsze czynności w prowadzonym postępowaniu podjęte zostaną po otrzymaniu odpowiedzi na (...) pismo skierowane do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] w zależności od udzielonej odpowiedzi" nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i 35 oraz 36 § 1 kpa, bowiem kolejnego terminu załatwienia sprawy organ nie wskazał, jak również nie podał przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem w art. 36 kpa mowa jest o nowym terminie załatwienia sprawy, to musi to być termin znany Kodeksowi postępowania administracyjnego i liczony zgodnie z zasadami przyjętymi w tym Kodeksie, stosownie do treści art. 57 kpa, w świetle którego terminy określane są w dniach, tygodniach i miesiącach. Kodeks nie zna pojęcia "po otrzymaniu odpowiedzi" czy "po zgromadzeniu dokumentacji" i nie przewiduje sposobu obliczania takiego terminu. W związku z tym wyznaczenie przez Prezydenta W. takiego terminu rozpoznania wniosku narusza przepis art. 36 kpa. Dodatkowo zauważyć należy, że adresatem przedmiotowego pisma z dnia [...] czerwca 2010 r. był [...] Urząd Wojewódzki w W., przy którym przesłane zostało zażalenie skarżącej wniesione w trybie art. 37 kpa, nie zaś skarżąca, której pismo to przesłane zostało wyłącznie do wiadomości. Zatem pismo to nie spełnia przesłanek zawiadomienia strony, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie, po uzyskaniu oczekiwanej przez organ odpowiedzi Wydziału Architektury i Budownictwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie podjęto w sprawie dalszych czynności, a wobec tego nie można ustalić, jakie jeszcze okoliczności muszą być wyjaśnione i jakie dowody zebrane, aby możliwe było rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie, jak wynika z odpowiedzi na skargę Prezydenta W. z dnia 27 sierpnia 2010 r., postępowanie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nadal znajduje się na etapie gromadzenia dokumentacji, na podstawie której możliwe będzie ustalenie czy nieruchomość położona przy ul. [...] spełnia przesłanki określone w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, według twierdzeń organu, decyzja wydana zostanie niezwłocznie po zgromadzeniu całości wymienionej wyżej dokumentacji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, po uzyskaniu oczekiwanej przez organ odpowiedzi Wydziału Architektury i Budownictwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie podjęto w sprawie dalszych czynności, a wobec tego nie można ustalić, jakie jeszcze okoliczności muszą być wyjaśnione i jakie dowody zebrane, aby możliwe było rozstrzygnięcie sprawy. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie organu w niniejszej sprawie w pełni uzasadnia przyjęcie, iż skarga jest zasadna. Wniosek z dnia 25 września 1998 r. nie został jeszcze przez Prezydenta W. rozpoznany, mimo znacznego upływu czasu. Zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego i nie dołożył należytych starań, aby sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem B. K. i E. P. z dnia 25 września 1998 r. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta W., gdyż przez organ naruszone zostały w rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej zasady, bowiem organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku z dnia 25 września 1998 r., czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa nie podając stronom postępowania przyczyn zwłoki i nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.