I SAB/Wa 238/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku S. P. złożonego w dniu 5 listopada 2008 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako działka gruntu nr [...] wchodzącą w skład nieruchomości [...] rej. hip. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. S. P., działający przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 15 września 2008 r. – złożonego w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr [...] o pow. [...] m2, wchodzącą w skład nieruchomości [...] rej. hip. nr [...], która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszła na własność Państwa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wnioskiem z dnia 15 stycznia 2008 r. wystąpił o przyznanie odszkodowania z tytułu pozbawienia faktycznej możliwości władania opisaną wyżej nieruchomością. Pismem z dnia 6 października 2010 r., organ administracyjny działając w trybie art. 36 § 1 kpa, podając za przyczynę konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji i dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań, wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy, wskazując, iż decyzja kończąca postępowanie w sprawie zostanie wydana do dnia 31 marca 2011 r., gdy tymczasem Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...], działając jako organ wyższego stopnia, uznał wniesione w trybie art. 37 kpa zażalenie za uzasadnione, wyznaczając Prezydentowi W. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2010 r. Do chwili obecnej, pomimo upływu wszystkich kolejno wyznaczanych terminów, jak również mimo tego, że w sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie w sprawie, wniosek z dnia 15 września 2008 r. nie został rozpoznany, a mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, iż sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został już znacznie przekroczony. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: – zobowiązanie Prezydenta W. do merytorycznego zakończenia sprawy i rozpoznania wniosku o odszkodowanie z dnia 15 września 2008 r. – w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, – wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 w zw. z art. 12 kpa; – stwierdzenie na podstawie art. 149 p.p.s.a. rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że organ nie mógł w oparciu o materiały i dokumenty znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków określić pierwotnych granic całej nieruchomości, wobec tego niezbędne było zlecenie biegłemu geodecie sporządzenia opracowania geodezyjnego, które sporządzone zostało w dniu [...] października 2010 r. W toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu ustalenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania, ale ze względu na konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji strony zostały poinformowane o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 września 2011 r. Obecny na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. pełnomocnik Prezydenta W. oświadczył, że istotną przeszkodą w wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, jest ustalenie stanu faktycznego, do wyjaśnienia którego skarżący nie przyczynia się i nie współdziała z organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m. in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 15 września 2008 r. r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, wyznaczając pismem z dnia 6 października 2010 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącego, termin rozpatrzenia przedmiotowego wniosku z dnia 15 września 2008 r. do dnia 31 marca 2011 r. i wskazując jako przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji i dużą ilość spraw do załatwienia z zakresu odszkodowań – co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i 35 kpa. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. Bezsporne w sprawie jest, że po wpłynięciu w dniu 5 listopada 2008 r. do Kancelarii Urzędu W. wniosku pełnomocnika skarżącego z żądaniem przyznania odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po stronie organu powstał obowiązek wynikający z art. 104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa, tymczasem do dnia wyrokowania organ nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie powyższego wniosku. Podawane zaś przez organ powody przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa. Wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy nie może więc w takiej sytuacji spowodować, że organ nie pozostaje w bezczynności. Jeśli się bowiem zważy, że od złożenia przez stronę wniosku o odszkodowanie minęły już trzy lata, a od wyznaczenia przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy prawie rok i w tym czasie organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, to stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności. Co do rażącego charakteru bezczynności organu zauważyć wprawdzie należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która to ustawa znowelizowała m. in. art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając w § 1 obowiązek każdorazowego stwierdzania przez sąd rażącego bądź nie naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość – przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 maja 2011 r. Od tego dnia do dnia rozprawy minęło ponad sześć miesięcy, w ciągu których organ podejmował kolejne czynności zmierzające do zgromadzenia dodatkowej dokumentacji niezbędnej do prawidłowego zakończenia postępowania. Zważywszy, że przed wejściem w życie wspomnianej ustawy organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz biorąc pod uwagę oświadczenie pełnomocnika organu złożone na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r., że istotną przeszkodą w wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, jest ustalenie stanu faktycznego, do wyjaśnienia którego skarżący nie przyczynia się i nie współdziała z organem, jak również to, że na skutek wniesienia przedmiotowej skargi organ w dniu 6 lipca 2011 r. przekazał Sądowi rozpoznającemu tę skargę całość akt administracyjnych sprawy, to po wejściu w życie w dniu 16 maja 2011 r. powyższej ustawy nie można uznać bezczynności organu za rażące naruszenie prawa, gdyż w tym okresie organ nie uchybił w sposób rażący terminom załatwienia sprawy. Jeśli się również zważy, że przed wystąpieniem ze skargą do sądu skarżący skorzystali ze środka przeciwdziałania bezczynności organu w postaci zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa, to przy uwzględnieniu sposobu rozpatrzenia tego zażalenia przez organ wyższego stopnia, skargę na bezczynność Prezydenta W. należało uznać za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi wyznaczyć organowi termin do załatwienia wniosku skarżącego w stosownej formie procesowej. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie tego samego przepisu sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek zawarty w skardze o zobowiązanie przez Sąd organu do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych nie mógł zostać uwzględniony, gdyż takie rozstrzygnięcie nie miałoby umocowania w art. 149 powołanej ustawy, bowiem tego rodzaju kompetencje posiada jedynie organ wyższego stopnia stosownie do treści art. 37 § 2 kpa.