I SAB/Wa 239/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi G. W. i A. W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku G. W. i A. W. z dnia 15 stycznia 2007 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. G. W. i A. W. reprezentowani przez adwokata wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. między ulicami: [...], oznaczoną hip. jako [...], działka [...], która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszła na własność Państwa. Zarzucili organowi rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy i wnieśli o: – zobowiązanie Prezydenta W. do merytorycznego zakończenia sprawy i rozpoznania wniosku o odszkodowanie z dnia 15 stycznia 2007 roku - w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, – wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 w zw. z art. 12 k.p.a. oraz w kolejno wyznaczanych terminach w trybie art. 36 § 1 k.p.a., – stwierdzenie na podstawie art. 149 p.p.s.a. rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wnioskiem z dnia 15 stycznia 2007 r. wystąpili o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n. z tytułu pozbawienia faktycznej możliwości władania działką o powierzchni [...] m2 - położoną w W., oznaczoną jak wyżej. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 roku Wojewoda [...], działając jako organ wyższego stopnia, rozpoznał zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy o odszkodowanie. Zażalenie uznał za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin na podjęcie decyzji administracyjnej w sprawie do dnia 30 listopada 2010 roku. Pismem z dnia 31 sierpnia 2010 roku, organ administracyjny działając w trybie art. 36 § 1 k.p.a. podając za przyczynę konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji i dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań, wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy, wskazując, iż decyzja kończąca postępowanie w sprawie zostanie wydana do dnia 31 listopada 2010 roku. Do chwili obecnej, pomimo upływu wszystkich kolejno wyznaczanych terminów, jak również pomimo, iż w sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie w sprawie, wniosek z dnia 15 stycznia 2007 roku nie został rozpoznany. Od momentu doręczenia podania organowi administracyjnemu zaczął biec termin do załatwienia sprawy, określony w przepisach prawa. Terminem tym jest - stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. - termin jednomiesięczny, a w sprawach szczególnie skomplikowanych termin dwumiesięczny. Wskazane terminy stosownie do § 4 cyt. przepisu określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę, czas na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Do terminów tych nie wlicza się okresów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, opóźnień powstałych z winy strony oraz opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie, mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia (nawet jeśliby przyjąć, iż sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter) został już znacznie przekroczony. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w sprawie zgromadzono już szereg materiałów mających na celu wyjaśnienie, czy spełnione zostały przesłanki do przyznania odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. Do zakończenia przedmiotowego postępowania konieczne jest jeszcze stwierdzenie, w jakiej dacie poprzedni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Ustalenie tej daty jest utrudnione z powodu braku akt lokalizacyjnych, dotyczących budowy na tym gruncie [...]. Strony zostały poinformowane o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 września 2011 r., ze względu na konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji. W piśmie z dnia 14 października 2011 r. nadesłanym do wiadomości sądu organ poinformował strony skarżące o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2011 r., z uwagi na remont generalny magazynów archiwalnych, który uniemożliwił przeprowadzenie kwerendy akt, o jakich mowa wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Użyte w tym przepisie wyrażenie "bez zbędnej zwłoki" oznacza, że sprawa ma być załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe, przy czym, nie później niż w ciągu miesiąca powinno nastąpić załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje zaś między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ powołał się na pismo z dnia 30 czerwca 2011 r. skierowane do pełnomocnika stron postępowania, z którego mają wynikać przyczyny niedotrzymania terminów określonych w art. 35 K.p.a. i dodatkowo przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r. Przypomnijmy, że Wojewoda przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2010 r. Z pisma z dnia 30 czerwca 2011 r. wynika więc, że przeszkodą w wydaniu decyzji jest obecnie brak akt lokalizacyjnych, dotyczących budowy na przedmiotowym gruncie [...]. Poszukiwania tych akt organ rozpoczął jednak dopiero w tym samym dniu, w którym po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy. W tym dniu (30 czerwca 2011 r.) wystąpił bowiem ze stosownymi pismami m. in. do [...] S.A., M. [...], [...] Urzędu [...] i do odpowiednich archiwów. Bezsporne w sprawie jest, że od dnia 25 stycznia 2007 r., kiedy to do Urzędu W. wpłynął wniosek pełnomocnika skarżących z żądaniem odszkodowania z art. 215 ust. 2 u.g.n., do zakończenia rozprawy w dniu 21 października 2011 r. sprawa nie została rozstrzygnięta decyzją administracyjną (art. 104 K.p.a.). Podawane zaś przez organ powody ciągłego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 K.p.a. Wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy nie mogło więc w takiej sytuacji spowodować, że organ nie pozostaje w bezczynności. Jeśli się bowiem zważy, że od złożenia przez strony wniosku o odszkodowanie minęło już pięć lat, a od wyznaczenia przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy prawie rok, i w tym czasie organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, to bezczynność organu ma charakter rażący. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności między innymi, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyroki NSA z 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Co do rażącego charakteru bezczynności organu zauważyć wprawdzie należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która to ustawa znowelizowała m. in. art. 149 P.p.s.a., wprowadzając w § 1 obowiązek każdorazowego stwierdzania przez sąd rażącego bądź nie naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość – przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 maja 2011 r. Od tego dnia do dnia rozprawy minęło ponad pięć miesięcy, w ciągu których organ pozostawał wciąż w bezczynności, a poszukiwania niezbędnych, jego zdaniem, akt lokalizacyjnych rozpoczął półtora miesiąca po wejściu w życie tej ustawy. Zważywszy, że przed wejściem w życie wspomnianej ustawy organ przez lata pozostawał w bezczynności, to ponad pięciomiesięczny okres bezczynności po jej wejściu w życie uznać należy za rażące naruszenie prawa, gdyż w sposób rażący uchybiło terminom załatwienia sprawy, ustawowym i dodatkowym, wyznaczonym przez Wojewodę [...]. Jeśli się również zważy, że przed wystąpieniem ze skargą do sądu skarżący skorzystali ze środka przeciwdziałania bezczynności organu w postaci zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., to przy uwzględnieniu sposobu rozpatrzenia tego zażalenia przez organ wyższego stopnia skargę na bezczynność Prezydenta W. należało uznać za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. wyznaczyć organowi termin do załatwienia wniosku skarżących w stosownej formie procesowej. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie tego samego przepisu sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie mógł za to zostać uwzględniony wniosek skargi o zobowiązanie przez sąd organu do wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych, gdyż takie rozstrzygnięcie nie miałoby umocowania w art. 149 P.p.s.a. Takie kompetencje ma jedynie organ wyższego stopnia (zob. art. 37 § 2 K.p.a.).