I SAB/Wa 241/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. L., J. P., K. W., Z. W., B. R. i M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A. L., J. P., K. W., Z. W., B. R. i M. W. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. L., J. P., K. W., Z. W., B. R. i M. W. pismem z 12 września 2023 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiecie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. [...]. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili m.in., że na kierowane do organu zapytania w kwestii toczącego się postępowania (pisma m.in. z 6 lipca 2015 r., 24 marca 2016 r., 15 lutego 2017 r., 5 października 2017 r.) nie otrzymano odpowiedzi. Wnioski o przyznanie prawa własności czasowej złożone zaś były w 1949 r. i w 1988 r. Skarżący zaznaczyli, że postanowieniem z 29 lipca 2019 r. nr [...] postępowanie zostało zawieszone do czasu przedłożenia dokumentu stwierdzającego nabycie spadku po S. C.. Stosowny dokument został dostarczony. Następnie postanowieniem z 1 czerwca 2023 r. nr [...] podjęto postępowanie i było to jedyne działanie organu. Skarżący nie otrzymali więcej żadnych informacji mimo upływu kolejnych, ponad trzech miesięcy. Organ nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani nie podał przyczyny zwłoki, jak i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego był zobowiązany zgodnie z dyspozycją art. 36 § 1 kpa. Oczywistym zatem jest, że sprawa nie została załatwiona w terminie z winy organu. Na potwierdzenie stanowiska skarżący przytoczyli stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślając, że postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do jego rzetelnego rozstrzygnięcia oraz że czynności organu mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do wydłużenia czasu trwania postępowania. Skarga jest więc konieczna i zasadna. Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania podkreślając, że J. P. pismem z 13 czerwca 1949 r. (data wpływu 27 czerwca 1949 r.) wniósł o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do ww. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Następnie pismem z 6 lipca 2015 r. A. L. z domu P., J. P. oraz K. P. zgłosił roszczenia w przedmiocie ustanowienia na rzecz ww. osób użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 29 lipca 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu bądź aktu poświadczenia dziedziczenia stwierdzającego nabycie praw do spadku po S. C.. Organ zaznaczył, że dopiero przy piśmie z 4 maja 2023 r. do akt sprawy przedłożone zostało prawomocne postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, wobec czego postanowieniem z 1 czerwca 2023 r. podjęto niniejsze postępowanie. Prezydent m.st. Warszawy podkreślił, że w sprawie podjęto szereg działań mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia, o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja. Istotne ponadto jest, że z wnioskiem o zwrot (pismo z 13 czerwca 1949 r.) wystąpiła osoba, która nabyła prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości na mocy aktu notarialnego z 17 grudnia 1948 r. Przy piśmie z 20 września 2023 r. poinformowano natomiast strony, że zebrano materiał pozwalający na wydanie decyzji oraz że mogą składać pisemne wyjaśnienia, wnioski oraz dowody na poparcie stanowiska, a także zapoznać się z posiadanym materiałem dowodowym zebranym w sprawie - w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Zdaniem organu, mając na uwadze podejmowane działania zmierzające do zakończenia postępowania, skarga jest niezasadna. Przy piśmie z 17 stycznia 2024 r. do Sądu wpłynęła decyzja z 17 stycznia 2024 r. nr [...], mocą której Prezydent m.st. Warszawy po rozpatrzeniu wniosku z 13 czerwca 1949 r. złożonego przez J. P. w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego Sąd uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 czerwca 1949 r. o przyznania prawa użytkowania wieczystego do opisanej wyżej nieruchomości jest uzasadniona. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 17 stycznia 2024 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku z 13 czerwca 1949 r. złożonego przez J. P. w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ załatwił zatem sprawę. Wydanie przedmiotowej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłość organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 17 stycznia 2024 r. stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucili Prezydentowi m.st. Warszawy przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 czerwca 1949 r. Nie ulega wątpliwości, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organ znacznie przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa i nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania – zdaniem Sądu - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć trzeba, że analiza akt wskazuje, że po złożeniu wniosku z 13 czerwca 1949 r. w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia podjęte zostały przez organ w istocie dopiero w 2018 r. Stosownymi pismami z maja i czerwca 2018 r. o nadesłanie koniecznych informacji i dokumentów zwrócono się m.in. do Ministerstwa Finansów, Sądu Rejonowego dla [...] w [...] i Archiwum Państwowego w [...]. W sprawie podejmowane były ponadto działania celem ustalenia wszystkich stron postępowania (pisma m.in. z lutego i kwietnia 2019 r. skierowane do pełnomocnika skarżących, do Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, Archiwum Państwowego, Urzędu Stanu Cywilnego w [...]). Następnie postanowieniem z 29 lipca 2019 r. nr [...] postępowanie zostało zawieszone do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu bądź aktu poświadczenia dziedziczenia stwierdzającego nabycie spadku po S. C.. Po przedłożeniu stosownych dokumentów, co miało miejsce w maju 2023 r., postanowieniem z 1 czerwca 2023 r. nr [...]. Prezydent m.st. Warszawy podjął przedmiotowe postępowanie. Zawiadomieniem z 20 września 2023 r. poinformowano z kolei strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz składania pisemnych wyjaśnień, wniosków oraz dowodów na poparcie stanowiska. Decyzja rozpoznająca wniosek z 13 czerwca 1949 r. w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej wydana zaś została dopiero 17 stycznia 2024 r. Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie miało miejsce prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w sposób przewlekły i przewlekłość ta ma charakter rażący. Organ wbrew obowiązkom określonym w powołanych wyżej przepisach kpa, nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Nie można przyjąć, że działania mające na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia, były działaniami efektywnymi i rzetelnymi. Istotne jest, że na całym etapie prowadzonego postępowania pomiędzy kolejnymi czynnościami zachodziły wielomiesięczne, a nawet wieloletnie, niczym nieusprawiedliwione przerwy. Nie można zatem uznać, że Prezydent m.st. Warszawy na bieżąco interesował się sprawą. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika także, aby strony postępowania na bieżąco informowane były o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.