I SAB/Wa 242/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. W. i W. L. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. - w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. W. i W. L. sumę pieniężną w kwocie po 1000 (tysiąc) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. W. i W. L. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 20 września 2023 r. M. W. i W. L. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 12 września 2019 r. dotyczącego sprawy z wniosku dekretowego z 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w powyższym zakresie niezwłocznie; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w wyniku stwierdzenia nieważności w części decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 19 września 1977 r., nr [...] odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip [...], nastąpił powrót do sprawy z wniosku dekretowego z 16 lutego 1949 r. Stwierdzenie nieważności w części ww. orzeczenia dekretowego z 19 września 1977 r., nastąpiło decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 12 lutego 2015 r., nr [...]. Skarżący wskazali, że na skutek braku podjęcia działań przez organ - pismem z 9 stycznia 2020 r. - wnieśli ponaglenie do załatwienia sprawy, gdyż od dnia złożenia ponawiającego wniosku z 12 września 2019 r. sprawie nadano jedynie oznaczenie. Następnie, organ w piśmie z 16 stycznia 2020 r. poinformował, że oryginały akt przedmiotowego postępowania znajdują się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], i że waga przedmiotowych spraw nie pozwala na dochowanie ustawowych terminów. Postanowieniem z 4 lutego 2020 r. Wojewoda Mazowiecki uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Skarżący, pismem z 13 października 2022 r., wnieśli kolejne ponaglenie. W odpowiedzi Wojewody Mazowieckiego uzyskali informację, że bezczynność organu była już rozpatrywana. Skarżący wskazali, że przez okres 4 lat organ nie podjął czynności w zakresie zebrania materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, ani nie poinformował o możliwym terminie rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto zarzucili, że organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. i nie informował regularnie stron postępowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 ww. dekretu, przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy [...], a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Wnioskiem z 16 lutego 1949 r. M. L., S. L., Z. L. i K. L. zwrócili się do Zarządu Miejskiego [...] o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. [...]. Decyzją z 19 września 1977 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] odmówił ww. wnioskodawcom przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntów ww. nieruchomości [...]. Decyzją z 26 marca 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], w części stanowiącej własność [...] tj. działki nr [...] z obrębu [...] jako rażąco naruszającej prawo oraz uznało swoją niewłaściwość do rozpoznania w pozostałym zakresie. Decyzją z 3 listopada 2011 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w części stanowiącej własność Skarbu Państwa, tj. działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. W dniu 12 lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z 3 listopada 2011 r. i jednocześnie stwierdził, że ww. decyzja Naczelnika Dzielnicy [...], w zakresie działki nr [...] oraz część działki nr [...] z obrębu [...] w udziale wynoszącym 0.596 należącym do [...] S.A. została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Organ wyjaśnił, że 23 marca 2018 r. oryginały akt przedmiotowego postępowania zostały wysłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do spraw o nr [...], [...] i [...]. Następnie, pismem z 12 września 2019 r. skarżący wnieśli o rozpatrzenie wniosku złożonego w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. Organ, pismem z 4 września 2023 r., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zwrot przedmiotowych akt lub o ich wypożyczenie na okres 14 dni celem skopiowania. W odpowiedzi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poinformowało, że akta zostały przekazane do Wojewody Mazowieckiego. Wobec tego organ, pismem z 21 września 2023 r., zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o zwrot akt. Dalej organ wyjaśnił, że waga spraw dotyczących nieruchomości objętych działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwalają na dotrzymanie ustawowych terminów, zaś wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym powinno opierać się o oryginalną i pełną dokumentację dotyczącą nieruchomości, gdyż jest ona zbyt istotna i skomplikowana aby móc prowadzić postępowanie opierając się wyłącznie na kserokopiach. W konsekwencji, Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta [...] polegająca na nierozpoznaniu wniosku z 16 lutego 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], ponowionego wnioskiem z 12 września 2019 r., w części w jakiej Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 12 lutego 2015 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 19 września 1977 r., nr [...]. W wyniku reaktywowania się wniosku dekretowego w części wynikającej z ww. decyzji Ministra organ stał się zobowiązany do jego rozpoznania. Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Mając na względzie materiał dowodowy zgromadzony w aktach Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniał stan bezczynności. Jak już wspomniano, stan ten zdefiniowany został w art. 37 § pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym jest nim niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W przypadku postępowań inicjowanych na wniosek strony datą wszczęcia postępowania jest, w myśl 61 § 3 k.p.a., dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Należy zauważyć, że organ - po złożeniu wniosku z 12 września 2019 r. ponawiającego rozpoznanie wniosku dekretowego w części w jakiej stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 19 września 1977 r., dopiero pismem z 4 września 2023 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zwrot lub wypożyczenie akt administracyjnych przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić należy, że zwłoka w rozpoznaniu niniejszej sprawy wynosi kilka lat, a podstawowym czynnikiem ją powodującym było niepodejmowanie przez organ stosownych czynności procesowych. Brak zaś ich podejmowania przez tak długi okres w zawisłej sprawie przed organem oznacza, że jej sposób procedowania w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w przepisach art. 7, 8 i 12 k.p.a., jak też narusza w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Sąd uznał za usprawiedliwiony wniosek skarżących o przyznanie sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., jednak w niższej kwocie niż wskazana w skardze. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, a nie nakłada na sąd obowiązku, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej. Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 2374/20, LEX nr 3390756). W ocenie Sądu, długotrwałość kontrolowanego postępowania administracyjnego oraz jego przebieg wskazują na zasadność nałożenia tej dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej. Wymiar sumy pieniężnej po 1 000 zł przyznanej na rzecz każdego skarżącego powinny skłonić organ do zaniechania dalszego naruszania prawa i rozpoznania sprawy w całości przed nim prowadzonej, bez konieczności występowania przez skarżących z kolejną skargą. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1, 2, 3 i 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) - 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (pkt 5 sentencji wyroku). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.