I SAB/Wa 246/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi W. S., K. G., E. C., M. G., A. Z., C. Z., M. Z., A. B., U. G., K. G., D. P., W. Z., E. D., I. B., W. B., M. B. i C. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących W. S., K. G., E. C., M. G., A. Z., C. Z., M. Z., A. B., U. G., K. G., D. P., W. Z., E D., I. B., W. B., M. B. i C. B. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. S., K. G., E. C., M. G., A. Z., C. Z., M. Z., A. B., U. G., K. G., D. P., W. Z., E. D., I. B., W. B., M. B. i C. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju polegającą na braku merytorycznego rozpoznania ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1951 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...], która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) przeszła na własność Gminy [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że do dnia 31 marca 2014 r., to jest terminu wyznaczonego na podstawie art. 36 § 1 kpa, organ był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jednak pomimo upływu tego terminu nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. Takie jego działanie ewidentnie narusza terminy przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego na rozpoznanie sprawy. Skarżący podnieśli również, że mimo dopełnienia obowiązku sygnalizacyjnego Minister nie wyjaśnił im istoty przedłużającego się milczenia, a przyczynę tak daleko idącej zwłoki podał w sposób ogólnikowy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy skarga zostało zawieszone postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, a następnie podjęte postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. W dalszej kolejności organ podejmował czynności mające na celu uzupełnienie dokumentacji i ustalenie stanu prawnego nieruchomości. Minister wyjaśnił, że o wszystkich działaniach informował ustanowionego przez skarżących profesjonalnego pełnomocnika. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie w postępowaniu administracyjnym udział bierze kilkadziesiąt osób, którym zgodnie z art. 10 kpa winien zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania. Z uwagi na wielość podmiotów postępowania i stopień skomplikowania sprawy wnioskodawcy powinni liczyć się z tym, że wyznaczony zostanie termin rozpatrzenia sprawy dłuższy niż określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 14 lipca 2014 r. Minister nadesłał do akt sądowych pismo, do którego załączył uwierzytelnioną kopię postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1950 r., do czasu doręczenia organowi nadzoru prawomocnego postanowienia spadkowego po M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że o bezczynności organu można mówić w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej "k.p.a.", jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Stosownie zaś do treści art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność jest niejako "przymuszenie" organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza natomiast do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przy czym zaznaczyć trzeba, że oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], a więc po wniesieniu skargi na bezczynność, lecz przed datą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1951 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1950 r., nr [...]. Powodem zawieszenia było powzięcie przez organ informacji o zgonie uczestnika postępowania M. K. i konieczność ustalenia jej następców prawnych, w tym przeprowadzenie postępowania spadkowego i dołączenie do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Zdaniem Sądu, powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 103 k.p.a., zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to również terminów załatwienia sprawy. Wydanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. oznacza zatem, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności, nawet jeżeli wcześniej można było mu taką bezczynność zarzucić. Innymi słowy, niezależnie od czasu trwania stanu zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej zawieszenie postępowania ten stan przerywa, aczkolwiek sama sprawa nadal pozostaje merytorycznie niezałatwiona. W takim stanie rzeczy Sąd nie może także zobowiązać organu do wydania decyzji w określonym terminie. W sprawie zaistniały bowiem podstawy uzasadniające umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w chwili orzekania przez Sąd kontrolowane postępowanie administracyjne jest zawieszone. Zaznaczyć także należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był uprawniony do badania poprawności postanowienia o zawieszeniu postępowania, którego kontrola może być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu sądowo administracyjnym. Jednocześnie podkreślić wypada, że wydanie przez Ministra po wniesieniu skargi postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie, w której pozostawał on w zwłoce, nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny czy bezczynność w okresie poprzedzającym wydanie tego postanowienia miała miejsce, a jeśli tak – to w konsekwencji czy nosi ona cechę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Dokonując w tym aspekcie oceny procedowania sprawy przez organ, Sąd doszedł do przekonania, że w okresie po dniu wydania postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. o podjęciu postępowania a przed dniem wydania postanowienia z [...] czerwca 2014 r. o zawieszeniu postępowania Prezydent [...] dopuścił się bezczynności. Sprawa zainicjowana została bowiem wnioskiem z dnia 7 lipca 2000 r. i nie została załatwiona w terminie ustawowym, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Bezczynność ta jednak, w ocenie Sądu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało w dniu [...] stycznia 2001 r. zawieszone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem [...] z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości a zatem bieg terminów ustawowych dla załatwienia wniosku skarżących został wstrzymany. Po nadesłaniu przez stronę ostatniego brakującego postanowienia spadkowego pismem z dnia [...] października 2012 r. oraz po wyjaśnieniu kwestii reprezentacji stron i nadesłaniu przez pełnomocnika skarżących pismem z dnia 19 lutego 2013 r. pełnomocnictw udzielonych przez strony postępowania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] podjął uprzednio zawieszone postępowanie. Z akt administracyjnych wynika, iż po podjęciu postępowania organ przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Pismami z dnia 12 kwietnia 2014 r. Minister zwrócił się do właściwych organów o nadesłanie stosownej dokumentacji (akt własnościowych nieruchomości, zaświadczenia z księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości, wypisu z ewidencji gruntów oraz mapy z zaznaczeniem granic dawnej nieruchomości hipotecznej), następnie pismem z dnia 20 maja 2013 r. wystąpił do Archiwum [...] o nadesłanie kopii kart zawierających wpisy działu II księgi hipotecznej. W dalszej kolejności organ podjął czynności celem ustalenia stanu prawnego nieruchomości poprzez analizowanie wpisów w księgach wieczystych prowadzonych obecnie dla przedmiotowej nieruchomości i z uwagi na nieścisłości w księgach wieczystych, jak również z uwagi na pozyskanie informacji o zgonie uczestniczki postępowania, podjął czynności zmierzające do ustalenia jej następców prawnych. W szczególności, pismami z dnia 14 lutego 2014 r. i następnie z dnia 23 kwietnia 2014 r. Minister zwracał się do następcy prawnego zmarłej strony postępowania o nadesłanie postanowień spadkowych lub wskazanie osób, które mogą udzielić informacji w sprawie. Z akt sprawy wynika również, że Minister wykonywał obowiązki informacyjne o których mowa w art. 36 k.p.a. W szczególności, w skierowanym do pełnomocnika skarżących piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. wskazywał, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 30 listopada 2013 r., z kolei w piśmie z dnia 24 grudnia 2013 r. wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia do dnia 31 marca 2014 r., a w kolejnym piśmie z dnia 23 kwietnia 2014 r., wskazano datę – 31 lipca 2014 r. We wskazanych pismach Minister informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Z powyższego wynika, iż działanie organu nie było wyrazem jego złej woli i nie cechował tego działania tak poważny stopień naruszenia prawa. W okolicznościach faktycznych sprawy nie można, zdaniem Sądu, mówić o rażącym charakterze zaistniałej w sprawie bezczynności, a więc tego rodzaju bezczynności, która jest efektem celowego i intencjonalnego unikania przez organ podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających jej załatwienie. Dokonując oceny charakteru bezczynności Sąd uwzględnił również to, że w przedmiotowym postępowaniu bierze udział kilkadziesiąt osób, jak również charakter sprawy i stopień jej skomplikowania, co z kolei związane jest często z czasochłonnym poszukiwaniem archiwalnych dokumentów. W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie bezczynności organu po zawieszeniu postępowania postępowanie umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzekł zaś na podstawie art. 200 powołanej ustawy.