I SAB/Wa 247/18

Dnia 5 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1956 r. nr [...] w części dotyczącej aktualnie działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] - w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r. nr [...] odmawiające ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (daw. [...]), ozn. hip. [...], w części dotyczącej aktualnych dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...]. Skarżący wniósł o zakreślenie Ministrowi miesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania wskazując, że pismami z dnia 31 marca 2017 r. wystąpiono do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z szeregiem wniosków o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Każdy z wniosków dotyczył części opisanej wyżej nieruchomości, stanowiących aktualnie odrębne działki ewidencyjne. Skarżący podkreślił, że toku postępowania organ podejmował czynności wyłącznie na skutek składanych przez niego pism i ponagleń. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. złożone wnioski połączone zostały do wspólnego rozpoznania, a następnie postanowieniem z tej samej daty Minister zawiesił postępowanie. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego złożone wnioski nie zostały jednak rozpoznane. Bez odpowiedzi pozostają też składane przez strony pisma i organ nie podejmuje w istocie czynności świadczących o gromadzeniu materiału niezbędnego do rozpoznania sprawy. Skarga na bezczynność jest więc uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podnosząc, że po wpłynięciu wniosków niezwłocznie przystąpiono do gromadzenia materiału dowodowego. Organ opisał szczegółowo podejmowane w sprawie czynności oraz podkreślił, że przedmiot niniejszej sprawy wymaga dokonania szczegółowej analizy akt sprawy, zwłaszcza, że zachodzą rozbieżności w zakresie powierzchni przedmiotowej nieruchomości i konieczne jest dokonanie stosownych ustaleń. Minister zaznaczył ponadto, że reorganizacja w Ministerstwach na początku bieżącego roku, wprowadzenie nowego systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją oraz bardzo duża liczba spraw prowadzonych przez każdego z referentów uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, wniósł dodatkowo o ukaranie organu grzywną oraz o przyznawanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wskazuje co prawda, że po złożeniu przez skarżącego wniosków o stwierdzenie nieważności w/w decyzji dekretowych w opisanej wyżej części, organ podejmował czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Zwracano się do różnego rodzaju organów i instytucji o nadesłanie koniecznych informacji i dokumentów. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] maja 2017 r. wystąpiono do SKO w W. o zwrot wypożyczonych akt własnościowych nieruchomości. Następnie pismami z dnia [...] lipca 2017 r. zwrócono się o przesłanie niezbędnych materiałów do A. w W. oraz zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania i przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do 30 listopada 2017 r. W dniu [...] sierpnia 2017 r. sporządzona została opinia geodezyjna nieruchomości. Po uzyskaniu zaś stosownej odpowiedzi z A. – co miało miejsce we wrześniu 2017 r. – postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. połączono wnioski skarżącego do wspólnego rozpoznania i postanowieniem z tej samej daty zawieszono z urzędu prowadzone postępowanie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało następnie uchylone postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Po wydaniu zaś tego postanowienia organ ograniczył swoje działania do wystosowania pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. skierowanego do Biura Geodezji i Katastru o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości. Pismem z dnia 27 lipca 2018 r. poinformowano następnie strony o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie oraz o przewidywanym terminie rozpoznania sprawy do dnia 30 września 2018 r. W sprawie podejmowane były zatem działania mające na celu jej załatwienie. Nie można jednak uznać, że czynności te podejmowane były zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach kpa. Organ nie interesował się na bieżąco sprawą. Jak wskazano wyżej pomiędzy kolejnymi podejmowanymi działaniami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy. Czynności podejmowane zaś były zwykle po interwencji ze strony skarżącego. Minister nie dotrzymał też wyznaczanych w kolejnych pismach terminów rozstrzygnięcia sprawy- do dnia rozpoznania skargi na bezczynność, tj. do dnia 5 lutego 2019 r. sprawa nie została załatwiona. Skarga jest więc uzasadniona. Jednocześnie Sąd uznał, że wobec podejmowania przez organ nielicznych czynności mających na celu wyjaśnienie i załatwienie sprawy oraz podejmowania ich ze znacznym przekroczeniem terminów określonych w kpa, bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że wskazany w skardze miesięczny termin na załatwienie sprawy byłby zbyt krótki, zwłaszcza z uwagi na stopień jej skomplikowania i zasadnym jest zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie znalazł przy tym uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny lub o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być one stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest jej charakter i stopień skomplikowania. Skarżący nie uzasadnił zaś należycie konieczności zastosowania tych szczególnych środków. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.