I SAB/Wa 248/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku T. S. z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie ustalenia odszkodowania - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz T. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą obecnie działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], pochodzące z dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położonej przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu T. S. wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W celu ponownego ustalenia odszkodowania Prezydent Miasta W. powołał biegłego, któremu zlecił wykonanie operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże sporządzony przez biegłego w dniu [...] stycznia 2009 r. operat nie został przyjęty przez organ z powodu wątpliwości organu w stosunku do jego zawartości, przy czym odmówiono skarżącemu prawa wglądu do tego operatu. Prezydent ponownie zlecił wykonanie operatu szacunkowego innemu biegłemu, któremu wskazał, aby dokonał wyceny nieruchomości pomniejszonej o powierzchnię [...] m2. Zalecenie powyższe, jak zauważył skarżący, stoi w sprzeczności z decyzją Wojewody [...] nr [...], która stwierdzała nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za cały wywłaszczony grunt. W ocenie skarżącego Prezydent samowolnie ograniczył zakres odszkodowania jedynie do części wywłaszczonej nieruchomości. Wobec czego uczestniczka postępowania B. U. zakwestionowała prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego wykonanego w dniu [...] lipca 2009 r. Po rozpatrzeniu wniosku uczestniczki postępowania Minister Infrastruktury wymierzył biegłemu karę nagany. W dniu 29 lipca 2010 r. B. U. złożyła do Prezydenta pismo o wycofanie z akt sprawy przedmiotowego operatu, informując organ jednocześnie o orzeczeniu Ministra w sprawie wymierzenia biegłemu kary nagany. Wskazując na niniejsze zdarzenia skarżący podkreślił, że Prezydent nie wydał decyzji ani nie podjął w sprawie żadnych kolejnych kroków, a poprzez bezprawne działania celowo przewleka toczące się od dnia 9 stycznia 2006 r. postępowanie. Ponadto skarżący podniósł, że Prezydent nie załatwił niniejszej sprawy mimo postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wyznaczającego temu organowi termin jej załatwienia do dnia 30 września 2009 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent, opisując przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku, uznał że jest ona bezzasadna. Jednocześnie wskazał, że na zlecenie Urzędu Miasta W. został wykonany w dniu [...] września 2009 r. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] m2 (powierzchnia objęta decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] czerwca 1976 r. minus powierzchnia objęta decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] lutego 1975 r.) na kwotę [...] zł oraz zwaloryzowaną kwotę odszkodowania ustalonego decyzjami z dnia [...] czerwca 1976 r. i z dnia [...] lutego 1975 r. tj. [...] zł. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni [...] m2 stanowiące różnicę między wartością rynkową prawa własności gruntu a zwaloryzowanym odszkodowaniem wynosi [...] zł. Strony postępowania na rozprawie administracyjnej w dniu [...] listopada 2009 r. zgłosiły wątpliwość w stosunku do powierzchni wycenianej nieruchomości, wskazując, że wyceniana powierzchnia nieruchomości powinna wynosić [...] m2. Pismem z dnia 7 grudnia 2009 r. Naczelnik Wydziału Odpowiedzialności Zawodowej w Departamencie Gospodarki Nieruchomościami Ministerstwa Infrastruktury poinformował Prezydenta, że wpłynęła skarga złożona przez uczestniczkę postępowania B. U. na czynności wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego z dnia [...] września 2009 r. Przy piśmie z dnia 18 stycznia 2010 r. Prezydent przesłał do Ministerstwa Infrastruktury oryginał przedmiotowego operatu. Pismem z dnia 23 marca 2010 r. organ poinformował strony postępowania, że wniosek o ustalenie odszkodowania zostanie rozpatrzony po otrzymaniu z Ministerstwa Infrastruktury odpowiedzi na skargę uczestniczki, następnie pismem z dnia 3 sierpnia 2010 r. B. U. została poinformowana, że nowy operat szacunkowy zostanie zlecony po otrzymaniu ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury kończącej postępowanie wyjaśniające Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wraz z wytycznymi uwzględniającymi uwagi do operatu. Prezydent wskazał, że z uwagi na czynności wykonywane przez strony postępowania - zaskarżenie operatu szacunkowego - nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie wskazanym przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r., tj. do dnia 30 września 2009 r. W dniu 24 listopada 2010 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego, do którego załączył on skierowane m. in. do niego pismo organu z dnia 26 października 2010 r. informujące, że wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości zostanie rozpatrzony w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony postępowania administracyjnego poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w toczącej się sprawie. W przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, że T. S. wraz ze spadkobiercami P. S. (dawnej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości) złożył w dniu 9 stycznia 2006 r. do Prezydenta Miasta W. wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną przy ul. [...] w W. Prezydent postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. na wniosek stron zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu rozpatrzenia toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości, a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. podjął zawieszone postępowanie odszkodowawcze. Równocześnie na wniosek T. S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. organ zawiesił toczące się równocześnie postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, aby wcześniej zapoznać się z operatem szacunkowym wykonanym dla potrzeb postępowania odszkodowawczego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta W. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ponieważ uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z 1976 r. w zakresie odszkodowania dotyczy jedynie części wywłaszczonej nieruchomości. Organ II instancji uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wyjaśniając jednocześnie, że stanowisko organu I instancji było błędne, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1976 r. w zakresie odszkodowania dotyczyło całej nieruchomości o powierzchni [...] m2, a nie tylko jej części. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent podjął zawieszone postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości a postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. zawiesił postępowanie odszkodowawcze. Na to postanowienie T. S. wniósł zażalenie do Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał je w mocy. Postanowienie Wojewody [...] M. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 464/08 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta W. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Prezydent Miasta W. otrzymał prawomocny wyrok wraz z całością akt przedmiotowej sprawy w dniu 13 października 2008 r. Od tej daty zaczął bieg ustawowy miesięczny (ewentualnie dwumiesięczny, jeśli uznać sprawę odszkodowania za szczególnie skomplikowaną) termin wynikający z art. 35 kpa dotyczący merytorycznego rozstrzygnięcia przez Prezydenta zasadności złożonego wniosku o ustalenie odszkodowania. W wyniku niewywiązania się organu z załatwienia sprawy w terminie wynikającym z powołanych przepisów T. S. wystąpił do Wojewody [...] z zażaleniem na bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. uznał powyższe zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2009 r. Mimo upływu wyznaczonego terminu organ I instancji nadal nie rozpatrzył przedmiotowego wniosku. Przy czym zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, że od dnia zwrotu akt administracyjnych przez Wojewodę do organu I instancji (sierpień 2009 r.) Prezydent działa w sposób, który prowadzi do wydłużaniu terminu zakończenia prowadzonego postępowania odszkodowawczego. Za całkowicie niezrozumiały uznać należy sposób, w jaki Prezydent zlecił wykonanie operatu szacunkowego poprzez wskazanie biegłemu nieprawidłowej powierzchni nieruchomości do wyceny, pomimo ostatecznej decyzji organu II instancji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. i stwierdzającej, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1976 r. w zakresie odszkodowania dotyczyło całej nieruchomości o powierzchni [...] m2, a nie tylko jej części. Takie działanie organu I instancji, jak słusznie podnosi to skarżący, jest niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i prowadzi jedynie do niczym nieuzasadnionego przedłużania prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że ponad wszelką wątpliwość Prezydent Miasta W. w rozpoznawanej sprawie znacznie przekroczył prawem przewidziane terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, jak również termin wyznaczony w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Dodatkowo na uwagę zasługuje fakt, że podejmowane od 2006 r. czynności organu I instancji są dokonywane w znacznym i nieusprawiedliwionym odstępie czasowym i z reguły jako reakcja na pisma skarżącego domagającego się merytorycznego zakończenia sprawy. Ponadto mimo wniosków i zastrzeżeń stron postępowania Prezydent praktycznie nie podejmował w postępowaniu niezbędnych czynności wyjaśniających. Cyklicznie natomiast, w dość odległych odstępach czasowych informował strony o niemożności zakończenia sprawy w terminie, jednakże pisma informujące o wydłużeniu prowadzonego postępowania nie zawierały wyczerpującego uzasadnienia oraz nie wskazywały przewidywanego terminu zakończenia sprawy. W aktach brak jest dokumentacji z czynności organu, które wskazywałyby na podejmowanie przez organ I instancji działań zmierzających do zakończenia przedmiotowego postępowania. Jednocześnie w aktach brak jest dokumentów świadczących o tym, że organ I instancji mając na względzie fakt, że niniejsze postępowanie prowadzi już ponad 5 lat potraktował niniejszą sprawę jako pilną i podjął wzmożone starania w celu jej zakończenia. Potwierdzeniem tego jest również treść pisma organu I instancji z dnia 26 października 2010 r., skierowane do skarżącego już po złożeniu przez niego skargi do Sądu na bezczynność organu, w którym Prezydent poinformował, że niniejsza sprawa zostanie rozpatrzona dopiero w terminie 4 miesięcy od dnia zwrotu akt do organu. Takie stanowisko organu nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach art. 35-36 kpa. Podanie 4-miesięcznego terminu rozpoznania sprawy rażąco narusza terminy określone w tych przepisach. Jest ono jednocześnie jednoznacznym potwierdzeniem nieprawidłowego stanowiska Prezydenta, które powoduje tak długotrwałe prowadzenie postępowania administracyjnego. Zauważyć również należy, że złożona do Sądu skarga na bezczynność organu ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia przez organ pozostający w bezczynności. Jej celem jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Wyznaczając organowi miesięczny termin do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Sąd wziął pod uwagę zarówno obowiązujące w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jak i fakt, że niniejsze postępowanie jest już prowadzone od 2006 r., czyli już piąty rok. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej Sąd na podstawie art. 149 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.