I SAB/Wa 25/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r. nr [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, czyli art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i art. 5 i 70 kpa w brzmieniu obowiązującym na dzień 2 lutego 1973 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie wszczęte opisanym na wstępie wnioskiem do czasu ustalenia wszystkich następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy wspomniane orzeczenie z 1973 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ podjął zawieszone postępowanie i w okresie od [...] sierpnia 2019 r. do [...] października 2019 r. wzywał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie odpowiednich odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku oraz wypisu aktu notarialnego poświadczającego dziedziczenie, a także do wskazania pełnomocników do doręczeń w Polsce przez uczestników postępowania mieszkających zagranicą. Pismami z dnia [...] listopada 2019 r. i [...] grudnia 2019 r. skarżący udzielił odpowiedzi na wszystkie wystosowane wezwania organu, jednak organ nie podjął dalszych czynności w celu załatwienia sprawy. Dlatego też skarżący w dniu [...] lutego 2020 r. oraz [...] sierpnia 2020 r. wystosował kolejne wnioski o przyspieszenie rozpoznania sprawy, które również pozostały bez odpowiedzi ze strony organu. Wobec tego pismem z dnia [...] października 2020 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłości i bezczynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku, lecz pismo to także pozostało bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Skarżący podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już 10 lat. W tym czasie strona nie tylko terminowo odpowiadała na wszystkie wezwania organu, ale także regularnie podejmowała działania mające na celu przyspieszenie merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący trzykrotnie występował z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, a następnie skierował pięć monitów. Ponaglenia te pozostały jednak bezskutecznymi. Skarżący nie został też poinformowany o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Skarżący podniósł, że od momentu doręczenia jego pisma z dnia [...] grudnia 2019 r. w aktach sprawy znajdują się wszystkie stosowne dokumenty, które zgodnie z wyrażonym wcześniej stanowiskiem organu były konieczne do rozpoznania sprawy, a pomimo upływu ponad 10 miesięcy organ nie podjął dalszych czynności. Organ nie wyznaczył również terminu załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone jest zatem w sposób przewlekły, a dodatkowo organ dopuścił bezczynności. Według skarżącego przewlekłość postępowania nastąpiła już w dniu [...] listopada 2013 r., kiedy to organ odmówił jego podjęcia. Przy czym postanowienie to zostało wydane niemalże po upływie 10 miesięcy od dnia złożenia wniosku o podjęcie postępowania i dwukrotnym skierowaniu przez skarżącego wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Odmawiając podjęcia postępowania, organ wskazał, że do wniosku o podjęcie została dołączona kopia dokumentu poświadczającego, iż E. S. jest wykonawcą testamentu W. J., a zatem dokument ten nie stanowi dowodu posiadania interesu prawnego. Mając na uwadze treść ww. postanowienia, skarżący przedłożył dokument w formie notarialnie poświadczonej. Jednakże zdaniem organu z dokumentu tego wynikało jedynie, że E. S. jest wyłącznie wykonawcą testamentu zmarłego ojca W. J. i dokument ten nie stanowi wykazania jej interesu prawnego. Wobec tego, w ocenie skarżącego, organ w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r. był zobowiązany wykazać, że dokument poświadczający, że E. S. jest wykonawcą testamentu, nie jest podstawą wykazania posiadania przez nią interesu prawnego. Tymczasem w uzasadnieniu tego postanowienia organ odniósł się jedynie do formy przedłożonego dokumentu, tzn., że został on przedłożony w kopii. W opinii skarżącego sposób procedowania organu w sprawie należy zatem ocenić jako przewlekły. Odnosząc się natomiast do zarzutu bezczynności organu, skarżący wskazał, że stan bezczynności w niniejszej sprawie utrzymuje się od ponad roku. Pomimo podjęcia przez organ zawieszonego postępowania, nie podjął on jakichkolwiek działań zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy. Od dnia [...] grudnia 2019 r. organ nie przeprowadził bowiem dalszych czynności w sprawie, mimo uprzedniego dostarczenia przez stronę wszystkich dokumentów wymaganych do jej rozpoznania. Jednocześnie organ nie ustosunkował się do licznych wniosków i zapytań telefonicznych skarżącego, czym rażąco naruszył art. 35 i 36 kpa. Wobec opisanych okoliczności sprawy skarżący wskazał, że bezczynność Kolegium i przewlekłość prowadzonego przez nie postępowania ma charakter rażący. W konsekwencji skarżący wniósł: o stwierdzenie, że organ prowadzi niniejsze postępowanie w sposób przewlekły oraz pozostawał bezczynny w jej rozpatrywaniu, bezczynność i przewlekłość organu rażąco naruszyły prawo, zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r. w terminie nie dłuższym niż 30 dni, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] podjęło zawieszone w sprawie postępowanie. Następnie począwszy od dnia [...] sierpnia 2019 r. wyjaśniało kwestię adresów zamieszkania i adresów do doręczeń stron. Wezwało również wnioskodawcę do złożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne we właściwej formie. W trakcie rozpoznawania sprawy skład orzekający Kolegium nabrał wątpliwości co do jej stanu faktycznego, więc pismami z dnia [...] stycznia 2021 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Dzielnicy [...] oraz do Biura Spraw Dekretowych o przesłanie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 1972 r. (względnie z dnia [...] lutego 1973 r.) nr [...], dotyczącej realizacji spółdzielczego osiedla "[...]" wraz z załącznikami do tej decyzji. Organ wniósł również o wydanie aktualnych wyrysów uproszczonych dla działki ewidencyjnej [...] przy ul. [...] oraz nr [...] przy ul. [...]. Organ podał, że merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane niezwłocznie po uzupełnieniu materiału dowodowego o wnioskowane powyżej dokumenty. Przedłużające się postępowanie spowodowane było natomiast trudną sytuacją kadrową organu, w tym upływem kadencji licznej grupy członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności, przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj. wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi, gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że i w obecnym stanie prawnym przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy, gdy podejmowane przez organ czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wobec tego organ może pozostawać w przewlekłości postępowania, nie będąc jednocześnie w ustawowej bezczynności w rozpoznaniu sprawy. W tej sytuacji uznać należy, że bezczynność organu stanowi kwalifikowaną formę przewlekłości. W konsekwencji zaprezentowanego powyżej stanowiska w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że niniejsza skarga stanowi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd, badając przewlekłość postępowania, kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z treści art. 35-36 kpa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności (art. 7 kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że poza sporem jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zakończyło sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r. Z tego względu Sąd zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu termin ten jest wystarczający do rozpatrzenia złożonego wniosku. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Dokonując takiej oceny, Sąd uwzględnił, że jak wynika z analizy akt sprawy, organ procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym podkreślić należy, że opisany wniosek wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2009 r., a akta nieruchomości objętej wskazaną w nim decyzją zostały przedłożone organowi w dniu [...] stycznia 2010 r. Następnie dopiero po upływie ponad 20 miesięcy (ponad 1,5 roku) organ postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. zawiesił postępowanie w sprawie, które podjęte zostało postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Jednocześnie od wydania tego postanowienia organ pismami z dnia [...] sierpnia 2019 r. wystąpił do skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy poprzez nadesłanie niezbędnych dokumentów oraz do zamieszkałych zagranicą stron o podanie adresu korespondencyjnego w Polsce. Kolejne wezwania w sprawie organ wystosował pismami z dnia: [...] września 2019 r., [...] października 2019 r. i [...] listopada 2019 r. Przy czym mimo uzyskania odpowiedzi na te pisma, organ nie czynił dalszych działań zmierzających do rozpoznania sprawy, na co wskazuje istniejący materiał dowodowy. Jednocześnie pozostały bez reakcji organu liczne wnioski skarżącego o przyśpieszenie rozpoznania sprawy złożone już w 2020 r. Organ nie poinformował również skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu rozpoznania wniosku. Ponadto dopiero skarga na przewlekłość z dnia [...] stycznia 2021 r. zmobilizowała organ do podjęcia działań i wystąpienia pismami z dnia [...] stycznia 2021 r. do różnych instytucji celem pozyskania koniecznych do rozpatrzenie sprawy dokumentów oraz innych informacji w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnić przy tym należy, odnosząc się do podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów organu, że elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, podobnie jak trudności kadrowe, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Organ winien bowiem tak procedować i organizować swoją pracę, by zapewnić realizację prawa stron do załatwienia sprawy w ustawowo przewidzianych terminach. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Orzekając w rozpatrywanej sprawie, Sąd uwzględnił także czasowe zawieszenie biegu terminów procesowych spowodowanych zagrożeniem epidemicznym (COVID-19). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały obecnie podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżący na skutek nierozpoznania w ustawowym terminie przez organ wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r. doznał uciążliwości, które obecnie wymagałyby zadośćuczynienia poprzez przyznanie mu sumy pieniężnej. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.