I SAB/Wa 251/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 1992 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczoną nr hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. Z. (dalej jako: skarżąca) pismem z dnia 27 października 2016 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], wskazując, że opieszałość organu z wydaniem decyzji merytorycznej należy uznać za niezgodną z zasadą szybkości postępowania (art. 12 kpa), a także zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Organ przyznał, że prowadzone jest postępowanie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) dalej jako: "ugn", zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ wskazał, że z dniem 15 grudnia 2016 r. zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy nr 1826/2016 wprowadzona została procedura postępowania w Biurze Spraw Dekretowych w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ugn. W związku z wprowadzeniem nowej procedury straciło moc zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 września 2016 r., nr 1449/2016 w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Prawnego w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ugn. Wobec tego zaistniała konieczność dokonania ponownej analizy zgromadzonej dokumentacji celem stwierdzenia, czy w sprawie przedmiotowej nieruchomości nie występują okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji. Organ podał, że z uwagi na wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa, a skarżąca została poinformowana o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie jej rozpatrzenia, tj. do 30 września 2017 r. Organ, przepraszając za nieprzesłanie skargi wraz z aktami sprawy w terminie, poinformował, że opóźnienie w przekazaniu akt spowodowane było bardzo dużą ilością wpływającej do Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu warszawskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącą zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek z dnia [...] kwietnia 1992 r. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie biorąc pod uwagę datę złożenia przedmiotowego wniosku (kwiecień 1992 r.) pomimo historycznego i skomplikowanego charakteru sprawy, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z analizy akt sprawy wynika, iż wniosek o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość wpłynął do Urzędu Dzielnicowego [...] w dniu [...] kwietnia 1992 r. Wniosek ten został ponowiony przez pełnomocnika stron pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Dopiero pismem z dnia 16 marca 2010 r. organ wystąpił do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o przesłanie rozliczenia całej powierzchni dawnej nieruchomości w obecnych działkach ewidencyjnych, wydruku informacji z ewidencji gruntów, mapy ewidencyjnej oraz decyzji komunalizacyjnych. Następnie wnioskami z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o wydanie dokumentów z akt księgi wieczystej. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. organ wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie wszelkich dokumentów dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości pod inwestycje (osiedle Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i część pod ul. [...]) oraz rozpoczęcia i zakończenia prac z nią związanych. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wystąpiono do Urzędu [...] Biuro Geodezji i Katastru Wydziału Udostępnienia Danych Ewidencji Gruntów i Budynków o przesłanie kopii odbitki z mapy ewidencyjnej z wykreślonymi granicami hipotecznymi całej nieruchomości hip. nr [...] oraz granicami tych działek, w skład których wchodzi powyższa nieruchomość, jak również rozliczenie ww. nieruchomości hipotecznej wg. aktualnych działek ewidencyjnych. Zwrócono się również do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru PESEL – E. K.. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent zwrócił się do M. K. o wskazanie, czy jest on następcą prawnym E. K.. W 2013 r. organ podjął jedną czynność, tj. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował skarżącą o aktualnym stanie postępowania i przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca złożyła zażalenia do Wojewody [...] , który postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. uznał zażalenia za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia 3 miesięcy od daty doręczenia postanowienia. Termin wyznaczony przez Wojewodę również nie został dotrzymany. Już po wniesieniu przytoczonej na wstępie skargi organ pismem z dnia [...] marca 2017 r. poinformował skarżącą, że przewidywany termin rozpatrzenia sprawy to 30 września 2017 r. Podkreślenia wymaga, że do dnia rozpoznania skargi mimo upływu dwudziestu pięciu lat od złożenia pierwotnego wniosku o przyznanie odszkodowania organ wciąż nie wydał decyzji merytorycznej. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ prowadząc postępowanie działał opieszałe, niesprawnie, nieefektywnie i nieskutecznie, podejmował czynność w długich odstępach czasu, nawet kilkuletnich, co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy w sytuacji, gdy mogła ona być załatwiona w terminie krótszym. Organ w odpowiedzi na skargę przekonująco nie uzasadnił dlaczego sprawa trwa tak długo i co uczynił, aby przyśpieszyć jej zakończenie. W ocenie Sądu, postępowanie organu w sprawie stoi w oczywistej i rażącej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania nakazującej organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 kpa), jak również wyjątkowo rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3). Ponadto wskazać należy, że organ na przestrzeni dwudziestu pięciu lat prowadzenia postępowania jedynie dwukrotnie (pismami z dnia [...] października 1992 r. oraz dnia [...] marca 2017 r.) wykonał obowiązek określony w art. 36 § 1 kpa dotyczący informowania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Organ nie dotrzymał też wyznaczonego przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu zakończenia postępowania. Zdaniem Sądu, zachowanie organu w sprawie rażąco narusza zawarte w art. 7 i art. 8 kpa zasady zobowiązujące organ administracji do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i 120 ppsa orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa (100 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego).