I SAB/Wa 253/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. oddala skargę. Wojewódzki Urząd Ziemski w G. decyzją z [...] stycznia 1946 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej zwanego "dekretem", przyznał Z. P., jako byłej właścicielce przejętego na cele reformy rolnej majątku ziemskiego położonego w miejscowości L., pow. [...], gmina S., prawo do pobierania zaopatrzenia miesięcznego. Następnie decyzją z [...] marca 1950 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie dotyczące przyznania Z. P. prawa pobierania zaopatrzenia miesięcznego, uchylił decyzję Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w G., i odmówił przyznania wyżej wymienionej zaopatrzenia miesięcznego z powodu zrzeczenia się prawa do spadku po mężu, zobowiązując ją jednocześnie do zwrotu nieprawnie pobranego świadczenia, przy jednoczesnym postanowieniu o ścignięciu należności w wypadku odmowy uiszczenia nieprawnie pobranej sumy. Wnioskiem z 8 lutego 2013 r. R. T. zwróciła się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w G. – Dział Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1950 r. zarzucając jej naruszenie prawa i przepisów obowiązujących od 1944 r., jednocześnie wnosząc o zwrot majątku, położonego w miejscowości L. lub wypłaty odszkodowania. Pismem z 21 lutego 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 65 § 1 kpa, uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1950 r. przekazał wniosek R. T. z 8 lutego 2013 r. w odniesieniu do sprawy nieważnościowej, zgodnie z właściwością, do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1950 r. dotyczącej zaopatrzenia miesięcznego dla Z. Z. Od powyższej decyzji R. T. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Minister wskazał, że decyzją Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w G. z [...] stycznia 1948 r. przyznano Z. P. zaopatrzenie miesięczne, które jest świadczeniem o charakterze osobistym i nie dotyczy innych osób. Prawa do świadczenia, jako niezbywalne, nie przechodzą po jej śmierci na jej następców prawnych. Skarga R. T. na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2044/17. W wyroku tym Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Następnie R. T. w piśmie z 9 lipca 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] października 2016 r., którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2016 r. umarzającą postępowanie z wniosku R. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1950 r. dotyczącej zaopatrzenia miesięcznego dla Z. Z. Zarzuciła organowi przewlekłość postępowania "w sprawie o reprywatyzację majątku rodziny P. w L.", powołując w treści orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 2044/17 i sygn. akt I SA/Wa 1904/16 oraz decyzję nr [...]. W skardze wskazała, że od 1996 r. próbuje dochodzić roszczeń reprywatyzacyjnych przed sądami, urzędami administracji państwowej a okres bezczynności organów według niej datowany jest od 4 stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania nie podlega merytorycznej ocenie, gdyż na dzień jej wniesienia nie istniał stan bezczynności lub przewlekłości. Minister decyzją z [...] października 2016 r. zakończył ostatecznie postępowanie z wniosku R. T. W piśmie z 30 listopada 2018 r. precyzującym skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że wyczerpała tryb z art. 37 kpa w piśmie z 19 lipca 2015 r. i piśmie z 8 września 2016 r. Dalej podała, że zakres zaskarżonych czynności obejmuje postępowanie prowadzone przez Ministra w sprawie wszczętej na wniosek skarżącej złożony 8 lutego 2013 r., który nie został załatwiony w pełnym zakresie, tj. nie objął wszystkich roszczeń wynikających z przejęcia w trybie dekretu nieruchomości ziemskiej, położonej w L. Ponadto wskazała, że skarga dotyczy zarówno przewlekłości postępowania zakończonego decyzją Ministra z [...] sierpnia 2016 r., postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z 21 sierpnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] października 2016 r., jak również czynności, do których podjęcia organ był zobowiązany, a które nie zostały dokonane i w stosunku do nich organ pozostaje w bezczynności. Wobec tego skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do dokonania czynności wyjaśniających zakres żądania zawartego we wniosku z 8 lutego 2013 r. oraz, jeżeli okaże się to zasadne, przekazanie wniosku w niezałatwionym zakresie, do właściwego organu niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie, 2) stwierdzenie, że Minister dopuścił się odpowiednio bezczynności i przewlekłości postepowania z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa, 4) przyznanie rzecz skarżącej sumy pieniężnej, 5) zwrot kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. Ustosunkowując się do pisma precyzującego skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi z 8 sierpnia 2018 r. Dodatkowo wskazał, że z treści wniosku skarżącej jednoznacznie wynika, że dotyczył on stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1950 r. Następnie po rozpoznaniu ww. wniosku Minister decyzją z [...] października umorzył postępowanie, uznając że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie. Minister wskazał, że analizując wniosek skarżącej, poza żądaniem wszczęcia postępowania niewaznościowego, dostrzegł w jego treści elementy, z których pośrednio można wywnioskować, że intencją jej może być zwrot przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku L., w związku z czym w obu wydanych przez siebie decyzjach pouczył skarżącą, że w ramach postępowania z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej istnieje możliwość wystąpienia przez spadkobierców dawnego właściciela majątku L. z wnioskiem o stwierdzenie, że majątek ten (bądź jego część) nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Pomimo zapoznania się z treścią pouczenia, skarżąca nie złożyła takiego wniosku. Minister dodał, że wszczęcie postępowania na podstawie § 5 rozporządzenia nie następuje z urzędu, może zainicjować je tylko wniosek złożony przez osobę uprawnioną. Wniosek musi być jednoznaczny a nie pozostawiony domysłowi organu. Zdaniem Ministra nie ma racji skarżąca twierdząc, że organ "dokonał niedopuszczalnej dowolnej interpretacji żądania zawartego we wniosku z 8 lutego 2013 r." Zauważył, że skarżąca chciałaby, aby organ (i sąd) dokonał interpretacji jej wniosku, wykraczając poza zarzuty zawarte we wniosku. W ocenie Ministra zachowanie skarżącej należy uznać za niezrozumiałe, gdyż to ona, na podstawie dekretu powinna złożyć wniosek do organu wojewódzkiego z jasno wyartykułowanym żądaniem dotyczącym zbadania prawidłowości przejęcia majątku L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie należało wskazać, że niniejsza skarga dotyczy niezałatwienia podania R. T. z 8 lutego 2013 r., które wpłynęło do Wojewody [...] 13 lutego 2013 r. Analiza treści tego pisma pozwala uznać, że zawiera ono w istocie dwa żądania (wnioski). Pierwsze żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1950 r. nr [...] kończącej postępowanie wznowieniowe o przyznanie Z. P. zaopatrzenia miesięcznego za przejście na rzecz Państwa mienia nieruchomego, położonego w miejscowości L., z mocy prawa, w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej zwanego "dekretem". Drugie żądanie dotyczy natomiast zwrotu majątku, położonego w miejscowości L. lub wypłaty odszkodowania (taki wniosek zawarty jest na przedostatniej stronie podania). Z treści skargi i pisma z 30 listopada 2018 r. precyzującego skargę wynika, że: 1) w zakresie procedowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w administracyjnym toku instancji, sprawy wywołanej żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1950 r. nr [...], skarżąca wnosi o stwierdzenie przez sąd administracyjny rażącej przewlekłości prowadzonego przez organ naczelny postępowania, 2) w zakresie dotyczącym przejścia na rzecz Państwa majątku, położonego w miejscowości L., skarżąca wnosi o stwierdzenie przez sąd administracyjny rażącej bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz o przekazanie podania z 8 lutego 2013 r. w zakresie tego żądania do właściwego organu administracji publicznej. W obu przypadkach dodatkowo o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Wobec tego, że skarga niniejsza dotyczy jednego podania (wniosku z 8 lutego 2013 r.) i adresatem niniejszej skargi jest ten sam organ – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to Sąd potraktował niniejszą skargę, jako skargę złożoną w jednej sprawie sądowoadministracyjntej. Jeżeli chodzi o procedowanie wniosku z 8 lutego 2013 r. w zakresie pierwszego żądania (stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zaopatrzenia miesięcznego) trzeba wskazać, że sprawę tę zakończyła ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2016 r. nr [...]. Decyzja ta została doręczona skarżącej 10 października 2016 r. Na skutek skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2044/17 skargę oddalił. Wyrok ten stał się prawomocny 27 kwietnia 2018 r. Skarżąca pomija to, że w opisanym wyżej postępowaniu sądowym zostało przesądzone, że skarżąca nie miała, od samego początku, interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1950 r. nr [...]. WSA w Warszawie uznał bowiem, że zaopatrzenie miesięczne miało charakter osobisty, ściśle związany z adresatem tej decyzji – Z. P. Tylko ona mogła być, w rozumieniu art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego, w trybie zwykłym i nadzwyczajnym. Zatem złożona w niniejszej sprawie w piśmie z 9 lipca 2018 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wniesiona przez osobę nie mającą (nawet w momencie jej wniesienia) interesu prawnego w sprawie sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa". Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że skoro skarżąca nie posiadała, już od początku złożenia wniosku z 8 lutego 2013 r., interesu prawnego do kwestionowania w trybie nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1950 r. nr [...], to nie mogła domagać się kontroli sądowoadministracyjnej sprawy nieważnościowej w aspekcie przewlekłości prowadzonego w tej sprawie postępowania. Wobec tego, że skarżąca nie mogła uzyskać korzystnego rozstrzygnięcia w sprawie nieważnościowej, to nie mogła też liczyć na korzystne dla siebie skutki skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w tejże sprawie (np. stwierdzenie rażącej przewlekłości, przyznanie sumy pieniężnej), zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, to, że w momencie wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa nieważnościowa była załatwiona przez organ odwoławczy już od ponad 1 roku i 9 miesięcy. Wobec tego skarga, w tym zakresie, podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ppsa. Jeżeli chodzi o skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie nierozpoznania wniosku z 8 lutego 2013 r. co do żądania reprywatyzacji majątku nieruchomego, położonego w miejscowości L., to Sąd uznał, że i w tym zakresie skargę złożoną w piśmie z 9 lipca 2018 r. należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa. Z akt sprawy wynika, że adresatem podania z 8 lutego 2013 r., także w zakresie zwrotu majątku, położonego w miejscowości L., był Wojewoda [...]. Organ wojewódzki otrzymał to pismo 13 lutego 2013 r. Uszło uwadze skarżącej, że pismo Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. o przekazaniu podania według właściwości, w trybie art. 65 § 1 kpa, Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odnosiło się do wniosku z 8 lutego 2013 r., ale tylko i wyłącznie w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1950 r. To wyraźnie wynika z treści tego pisma. W tej sytuacji tylko do tego żądania wniosku z 8 lutego 2013 r. odniósł się WSA w Warszawie w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z 29 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2044/17. Wobec tego, w zakresie żądania zwrotu majątku, położonego w miejscowości L., Wojewoda [...] nie przekazał wniosku z 8 lutego 2013 r. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Adresatem skargi na bezczynność nie mógł być zatem ten organ, ponieważ w tym zakresie nie otrzymał wniosku i nie prowadził postępowania administracyjnego. Zakres przekazania wniosku z 8 lutego 2013 r. Ministrowi, jedynie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1950 r., jest spójny z kompetencjami Wojewody [...]. Wojewoda [...] nie jest bowiem organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 kpa, w sprawie o stwierdzenie nieważności zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1950 r. Organem nadzoru jest w tym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei Wojewoda [...] jest organem właściwym do orzekania w sprawie o stwierdzenie, czy sporne mienie nieruchome podpadało pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (§ 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Zwrócił na to uwagę również Sąd Okręgowy w G. w uzasadnieniu postanowienia z [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...], którego kopię skarżąca dołączyła do wniosku z 8 lutego 2013 r. Adresatem skargi na bezczynność mógłby być zatem nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz Wojewoda [...] skoro skarżąca domaga się we wniosku z 8 lutego 2013 r. zwrotu majątku przejętego na cele reformy rolnej. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 119 pkt 4 ppsa orzekł, jak w sentencji.