I SAB/Wa 254/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. M. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku F. M. z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej F. M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. F. M. reprezentowana przez pełnomocnika adw. J. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie rozpoznania jej wniosku z [...] listopada 2008 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez jej poprzednika prawnego – M. M. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie zainicjowanej tym wnioskiem została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzja o odmowie potwierdzenia żądanego prawa, utrzymana następnie w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2012 r. Powyższe decyzje uchylone zostały wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1382/12, w konsekwencji czego sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem zostały przekazane Wojewodzie [...] 19 kwietnia 2013 r. Wskazując na powyższe skarżąca podniosła, że przez okres sześciu miesięcy od zwrotu akt Wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń, pozostając w zupełnej bezczynności. Nie zawiadomił jej również w tym czasie o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie zakończenia postępowania. Także czteromiesięczny termin wyznaczony przez Ministra Skarbu Państwa postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., wydanym w efekcie rozpoznania jej zażalenia, okazał się bezskuteczny. Jedynie poinformowano ją pismem z 2 kwietnia 2014 r., że nie było możliwości zakończenia postępowania z uwagi na "potrzebę wyjaśnienia okoliczności opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez M. M.", w związku z czym organ wystąpił do Urzędu Dzielnicy [...][...] o udostępnienie kopii ankiety wypełnionej do pierwszego dowodu osobistego M. M., a także do Archiwów Państwowych w celu uzyskania odpisów dokumentów, na podstawie których wydane było orzeczenie [...] z [...] września 1945 r. Skarżąca podkreślał przy tym , że podejmowane przez organ wojewódzki kroki są powieleniem wcześniejszych działań organu. Mając powyższe na względzie wniosła ona o: -zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie [...] dni od daty doręczenia akt organowi -stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie Wojewodzie [...] grzywny w maksymalnej wysokości; -zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wnioskowała także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że analizując materiał dowody doszedł do wniosku, że dokumenty zgromadzone w sprawie są niewystarczające do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Brak bowiem wystarczających dowodów potwierdzających miejsce zamieszkania M. M. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Kwestia ta zaś budzi wątpliwości organu. Wojewoda wyjaśnił, że termin wyznaczony przez Ministra Skarbu Państwa okazał się za krótki dla zebranie pełnego materiału dowodowego tym bardziej, że wnioskodawczyni kwestionuje powierzchnię pozostawionej nieruchomości. Poza tym ilość wniosków złożonych przez osoby ubiegające się o potwierdzenie prawa do rekompensaty przewyższa możliwość efektywnego prowadzenia tych postępowań. Wojewoda [...] wskazał poza tym, że w trakcie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, uległy zmianie przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, przez co konieczne było ponowne przeanalizowanie materiału dokumentacyjnego pod kątem okoliczności zamieszkiwania właściciela pozostawionej nieruchomości. Jednocześnie wyjaśnił, że pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. poinformował strony, że z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź instytucji archiwalnych, wydanie rozstrzygnięcia w terminie określonym ww. postanowieniem Ministra Skarbu Państwa jest niemożliwe. Wyznaczył przy tym termin rozpatrzenia sprawy do dnia 9 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi F. M. jest przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem o przyznania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzednika prawnego (M. M.) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, w konsekwencji czego organ nie załatwia sprawy w terminach ustawowo przewidzianych. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego, zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl zaś art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepis artykułu 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej przesłanki, uzasadniające stwierdzenie przewlekłości, a co za tym idzie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie. Przy czym wyjaśnić należy, że dokonując oceny sposobu procedowania sprawy Sąd miał na względzie ten etap postępowania, który miał miejsce po zwrocie organowi wojewódzkiemu akt sprawy po prawomocnym uchyleniu uprzednio wydanych w tej sprawie decyzji. Akta te zaś wraz prawomocnym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1382/12 wpłynęły do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] kwietnia 2013 r., co potwierdza data prezentaty na piśmie przewodnim je przekazującym (k. 255 akt administracyjnych) . Od tego więc momentu rozpoczął bieg terminu do podjęcia ponownego rozstrzygnięcia w sprawie. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, po otrzymaniu akt organ nie podjął niezwłocznie czynności ukierunkowanych na załatwienie merytoryczne sprawy, choć wówczas zakres postępowania niezbędnego do zakończenia postępowania - wobec wiążącej organ oceny prawnej sformułowanej w wyroku (stosownie do art. 153 p.p.s.a.)- nie wymagał prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Podstawą odmowy potwierdzania prawa do rekompensaty przy pierwotnym rozpoznaniu wniosku było wszak jedynie nieudokumentowanie spełnienia przesłanki z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), dalej: "ustawa zabużańska", dotyczącej zamieszkiwania przez repatrianta na dawnych kresach wschodnich w dniu 1 wrześni 1939 r. Ta okoliczność jednak, jak ocenił to Sąd, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12 nie mogła mieć znaczenia prawnego przy ocenie prawa do uzyskania prawa przewidzianego ww. ustawą. Wobec takiej oceny prawnej Sądu, czynności jakie winien podjąć wówczas organ, skoncentrować się powinny więc na ponownej analizie materiału dowodowego już zgromadzonego w aktach i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, co powinno nastąpić najpóźniej w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., a więc do 19 czerwca 2013 r., a nie prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Takiego rozstrzygnięcia jednak organ wówczas nie wydał, co zresztą nie nastąpiło także do dnia wydania niniejszego wyroku. Pierwszą zaś czynność w sprawie- jaką było zwrócenie się do komórek organizacyjnych Urzędu W. o informację czy M. M. lub jego spadkobiercy otrzymali na terenie miasta/powiatu własność lub użytkowanie wieczyste nieruchomości w ramach rekompensaty za mienie zabużańskie – organ wykonał 15 października 2013 r. (k. 261 akt administracyjnych), a więc po 4 miesiącach od zwrotu akt i po monicie strony. W tej sytuacji zarzut przewlekłości postępowania uznać należy za w pełni uzasadniony, a tym samym koniecznym było wyznaczenie organowi terminu zakończenia postępowania przez Sąd. Wyznaczając go w wymiarze dwumiesięcznym (a nie jak żądała strona trzydziestodniowy), Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania w oznaczonym terminie. Stwierdzenie przewlekłości postępowania obliguje także Sąd, poza wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy, do dokonania - w myśl art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.- oceny czy stan zwłoki ma charakter kwalifikowany, a więc czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w dalszej kolejności rozważenia, czy w związku z tym zasadne jest wymierzenie organowi z tego powodu grzywny, o której stanowi § 2 tego artykułu, o co wnosi skarżąca. Dla oceny czy przewlekłe prowadzenie postępowania przybrało w konkretnym stanie faktycznym postać kwalifikowaną istotne są okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz rozmiar przekroczenia ustawowych terminów. Dokonując w tym aspekcie oceny sposobu procedowania sprawy, nie sposób abstrahować od istotnej okoliczności, jaką była zmiana z dniem 27 lutego 2014 r. stanu prawnego spowodowana nowelizacją ustawy zabużańskiej, dokonaną ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 195). Nowelizacja ustawy spowodowała, że kwestia zamieszkiwania repatrianta na dawnych kresach wschodnich przed wybuchem II wojny światowej, stała się ponownie okolicznością istotną z punktu widzenia możliwości uzyskania uprawnienia (por. znowelizowane brzmienie art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej). Inną konsekwencją zamiany stanu prawnego była także utrata mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie wyrażonych w wyroku z 22 stycznia 2013 r. W tej sytuacji podejmowane po wejściu w życie tej nowelizacji działania, mające na celu pozyskanie dowodów umożliwiających dokonanie ustaleń stanu faktycznego ww. zakresie nie mogą być oceniane jako niecelowe czy nieukierunkowane na załatwienie sprawy. Aczkolwiek zgodzić się należy ze skarżącą, że co najmniej jedna z tych czynności, jaką było wystąpienie w dniu 2 kwietnia 2014 r. do Urzędu Dzielnicy [...][...] o przesłanie kopii ankiety wypełnionej do pierwszego dowodu osobistego M. M. w sytuacji, gdy analogiczna czynność zrealizowana była już w 2010 r. i na wystąpienie to uzyskał wówczas odpowiedź (k.165, 168 i 172 akt administracyjnych), może budzić wątpliwości co do jej celowości. Zważywszy jednak na fakt, że nie była to jedyna czynność w sprawie, jak też mając na względzie okres w jakim organ pozostaje w zwłoce (do dnia wniesienia skargi wynosił on 12 miesięcy, a w dacie wyrokowania 14 miesięcy), jak też uwzględniając to, że organ poinformował strony o przyczynach zwłoki, wyznaczając jednocześnie terminy zakończenia postępowania, z których ostatni w dacia wnoszenia skargi jeszcze nie ekspirował (vide pismo z 2 kwietnia 2014 r. k. 280 akt administracyjnych), nie ma w ocenie Sądu wystarczająco usprawiedliwionych podstaw, by przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie (które niewątpliwie miało miejsce) kwalifikować jako noszące znamiona rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów nie istnieje także potrzeba by z tego tytułu wymierzyć organowi grzywnę, która ma przede wszystkim charakter represyjny. Winna więc być wymierzana w sytuacji gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź szczególnie drastyczne lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Takiej "złej woli" organu, efektem której miałoby być celowe odsunięcie w czasie wydania decyzji, stwierdzić na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. W zakresie obejmującym żądanie wymierzenia organowi grzywny Sąd, na podstawie art. 151 w wniosek strony oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono zaś na podstawie art. 200 powołanej ustawy.