I SAB/Wa 256/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku I. K. z dnia 21 kwietnia 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] (obecnie [...]) – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz I. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. K. pismem z 24 maja 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] (obecnie [...]). Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Powyższy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do wskazanej nieruchomości został wniesiony przez S. J. do Zarządu Miejskiego w [...][...] kwietnia 1949 r. i w jego rozpoznaniu Urząd Dzielnicowy [...] decyzją z [...] lutego 1975 r., nr [...] odmówił ustanowienia na rzecz byłego właściciela prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] róg ul. [...]. Po rozstrzygnięciu wniosku o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z [...] lutego 1975 r., a Prezydent [...] otrzymał wskazane orzeczenie nadzorcze 7 maja 2015 r. (data prezentaty). Wobec tego wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu ponownie podlega rozpoznaniu. I. K. wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. ponowił wystąpienie o przyznanie użytkowania wieczystego. Do wniosku załączył akt notarialny, zawarty pomiędzy nim a następcą prawnym byłego właściciela tej nieruchomości, którego mocą nabył prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, wynikające z przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W związku z brakiem rozstrzygnięcia sprawy, [...] września 2016 r. I. K. wystąpił z zażaleniem, w trybie art. 37 kpa, na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie przez Prezydenta [...]. W rozpoznaniu powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2016 r., nr [...] zobowiązało Prezydenta do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. Orzeczenie to wpłynęło do Prezydenta [...] 25 października 2016 r. W skardze na bezczynność skarżący zarzucił Prezydentowi [...] naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – powoływanej dalej jako: "kpa.", poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...], z obr. [...], w terminie do 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. I. K. uzasadnił, że Prezydent nie podejmował działań zmierzających do załatwienia sprawy i był w zwłoce w prowadzonym postępowaniu. Nie wydał decyzji w sprawie mimo, że upłynęły terminy jej załatwienia, a jedyną czynnością jaką podjął było zawiadomienie Prokuratury o umowie dotyczącej sprzedaży roszczeń. Prowadzący postępowanie nie realizował też obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, nawet pomimo wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z [...] października 2016 r. W ocenie strony w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności, które mogłyby opóźniać, czy też utrudniać wydanie orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o oddalenie skargi oraz wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2018 r. akta przedmiotowej sprawy zostały przesłane do Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ani fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Te okoliczności będą miały znaczenie dopiero przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Konieczność wydania orzeczenia na podstawie powołanych przepisów obliguje sąd administracyjny, aby ten, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, ocenił, czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. – tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z [...] kwietnia 1949 r., który na skutek stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], podlega ponownemu rozstrzygnięciu. Decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność orzeczenia dekretowego została przedłożona Prezydentowi [...][...] maja 2015 r. Ponadto nabywca roszczeń dekretowych ponowił wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego [...] czerwca 2015 r. Organ nie wydał jednak rozstrzygnięcia w sprawie, a więc pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania. Okres ten w ocenie Sądu jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w spawie bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc uwzględnia złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek z [...] kwietnia 1949 r., był już raz rozpoznany, lecz mimo to konieczne stało się ponowne procedowanie nad nim. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2015 r. stwierdzono nieważność uprzednio zapadłego orzeczenia dekretowego, a rozstrzygniecie wydane w trybie stwierdzenia nieważności wpłynęło do Urzędu [...] 7 maja 2015 r. Od tej chwili rozpoczął swój bieg termin na załatwienie sprawy - określony w art. 35 § 3 kpa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ prowadzący postępowanie od 2015 r. podjął zaledwie kilka czynności w sprawie, tj. w latach 2015 i 2016 r. występował do innych jednostek organizacyjnych urzędu, celem dokonania podziału nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym. W dniach 30 sierpnia 2016 r. i 15 grudnia 2016 r. zwrócił się do Ministerstwa Finansów o informację, czy za przedmiotową nieruchomość wypłacone zostało odszkodowanie na podstawie umów międzynarodowych. Z kolei 29 września 2016 r. wystąpił do notariusza, sporządzającego umowę o sprzedaży roszczeń dekretowych, o jej potwierdzenie, zaś 10 maja 2017 r. zawiadomił Prokuraturę Regionalną w [...] o fakcie sprzedaży roszczeń dekretowych, której następnie przy piśmie z 19 czerwca 2017 r. przesłał akta sprawy. Zostały one zwrócone przez Prokuraturę 12 lipca 2017 r., lecz przy piśmie z 25 października 2017 r. Prezydent przesłał je do innej jednostki organizacyjnej Urzędu, celem wydania opinii. Dnia 17 kwietnia 2018 r. z kolei materiał dokumentacyjny sprawy został wypożyczony do Centralnego Biura Antykorupcyjnego. W ocenie Sądu nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa., a także działania organu, polegające na podejmowaniu nielicznych czynności w sprawie, mających na celu merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, w tak długich odstępach czasu, niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, miała miejsce w sprawie. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że [...] kwietnia 2015 r. została stwierdzona nieważność decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, a więc innymi słowy wniosek S. J. z 1949 r. podlega ponownemu rozpoznaniu od blisko 4 lat. W tym okresie organ podjął nieliczne działania zmierzające do ponownego rozstrzygnięcia tej sprawy. Ponadto zignorował dodatkowy termin na wydanie orzeczenia, wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2015 r. Sądowi co prawda z urzędu znana jest duża ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak też znaczny stopień ich skomplikowania, wynikający z konieczności czynienia ustaleń stanu faktycznego, mającego miejsce przeszło 70 lat temu, przy jednoczesnej konieczności jego odniesienia do obecnego zagospodarowania nieruchomości. Okoliczności te nie uwalniają jednak organu od obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak muszą być uwzględnione przy ocenie charakteru naruszenia prawa przez organ - co też Sąd uczynił. W wyniku rozważenia tych okoliczności nie można jednak było uznać, że powołany w odpowiedzi na skargę fakt przesłania akt sprawy innemu organowi Państwa mógł spowodować, że kilkuletnia bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że to rolą organu jest zabezpieczenie prawidłowego toku czynności w sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).