I SAB/Wa 258/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S., E. S., A. C. i K. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] zapisanej pod nr [...] tabeli włościańskiej we wsi [...] lit. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących M. S., E. S., A. C. i K. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. M. S., E. S., A. C. i K. S. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego S. M., wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta W. (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] zapisanej pod nr [...] tabeli włościańskiej we [...] lit. [...], położonej w obrębie ulic [...], [...], [...] i [...] w W., w zakresie: 1) działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], pochodzących z nieruchomości zapisanej w tabeli likwidacyjnej [...] lit [...] pod nr [...], nieobjętych decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]; 2) działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz pozostałych działek objętych ww. wnioskiem z dnia [...] lutego 1946 r. z wyłączeniem działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], których dotyczy decyzja Prezydenta z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i zarzucili organowi naruszenie: 1) art. 35 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania, 2) art. 37 § 2 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia; 3) art. 36 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o przyczynie nierozpatrzenia sprawy w terminie i nowym terminie załatwienia sprawy. Wobec czego skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Prezydenta do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie w terminie miesiąca; 2) stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), to jest dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do wniesionej skargi wyjaśnił, że wniosek złożony w dniu [...] lutego 1949 r. przez S. S., M. O., M. K., A. K. i W. Z. dotyczy żądania przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości niehipotekowanej, zapisanej pod nr [...] tabeli włościańskiej we [...] lit. [...], położonej w obrębie ulic [...], [...], [...] i [...] w W.. Przy czym we wniosku tym zawarta została informacja, iż osada włościańska zawierała powierzchni [...] mg. [...] pręty powierzchni i zapisana była na nazwisko G. Z. w tabeli likwidacyjnej [...] lit. [...], później zaś przepisana na jego spadkobierców. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z poświadczonym przez A. H. notariusza w W. odpisem postanowienia Sądu Powiatowego dla W. Wydział [...] Cywilny sygn. akt [...] Ns [...] z dnia [...] marca 1974 r., S. S. nabyła w drodze zasiedzenia przed listopadem 1945 r. nieruchomość położoną w W. ograniczoną od północy ulicą [...], od zachodu wschodnią linią regulacyjną obecnej ulicy [...], od południa południową linią regulacyjną obecnej ulicy [...] i od wschodu zachodnią linią regulacyjną ulicy [...], oznaczonej kolorem czerwonym i literami [...], [...], [...], [...], na mapie sytuacyjnej terenu położonego w W. przy ul. [...] i [...] zatwierdzonej przez Prezydium Rady Narodowej W. - [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne [...] października 1972 r. za nr [...]. Wobec czego w związku z ww. postanowieniem z dnia [...] marca 1974 r. jedyną osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy odnośnie gruntu wskazanego w tym postanowieniu, a oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów, m.in. jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], była S. S.. Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie z opinią geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. K. z dnia [...] listopada 2016 r., nieruchomość zapisana w tabeli likwidacyjnej [...] lit. [...] pod nr [...] oznaczona jest obecnie w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...]. Zatem powołana opinia geodezyjna z dnia [...] listopada 2016r. potwierdza, że nieruchomość opisana w ww. postanowieniu z dnia [...] marca 1974 r. obejmowała część gruntu pochodzącego z osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej [...] lit. [...] pod nr [...], a oznaczoną obecnie w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], cześć gruntu pochodzącego z nieruchomości hip. nr [...] oznaczona obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] m², nr [...] o powierzchni [...] m², nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] oraz część gruntu pochodzącego z nieruchomości hip. nr [...], oznaczona obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] . Przy czym, zdaniem Prezydenta, z posiadanej dokumentacji geodezyjnej wynika, że nieruchomość hip. [...] stanowiła własność: dz. nr [...] – T. i Z. małż. W. oraz dz. nr [...] – L. T., a teren pod ulicą - Gminy W.. Natomiast nieruchomość oznaczona jako hip. [...] stanowiła własność H. B., K. B., B. z B. i M. z B. w częściach równych co do połowy oraz K. B. co do drugiej połowy. Prezydent, mając na uwadze wyżej opisany skomplikowany charakter sprawy, wyjaśnił, iż tytuł własności do nieruchomości powinien być ustalony na podstawie pełnej dokumentacji, która obecnie znajduje się w SKO w W. w związku z odwołaniem od wydanej w sprawie decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], a nie w oparciu o kopie dokumentów i domniemanie organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12, § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a tym samym zasadne jest zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Zgodnie z brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu została zdefiniowana jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Poza sporem jest, że Prezydent W. nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] zapisanej pod nr [...] tabeli włościańskiej we [...] lit. [...]. Co prawda Prezydent decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] orzekł o odmowie przyznania K. S., M. S., E. S. i A. C. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], a pochodzącego z nieruchomości zapisanej w tabeli likwidacyjnej we [...] lit. [...] pod nr [...]. Jednak powyższy wniosek dekretowy nie został rozpatrzony w całości tą decyzją, w treści której organ stwierdził, że rozpatrzenie wniosku z dnia [...] lutego 1949 r., obejmującego pozostałą część nieruchomości zapisanej w tabeli likwidacyjnej [...] lit. [...] pod nr [...] nastąpi odrębną decyzją. Zatem Prezydent nie zakończył postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, bowiem nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego co do całości gruntu nim objętego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin trzymiesięczny dla załatwienia złożonego wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie zaszła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem duży stopień trudności sprawy. Postępowania dotyczące nieruchomości objętych tzw. dekretem warszawskim należą do spraw niezwykle skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów [...], a ustalenie stanu prawnego nieruchomości i ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania jest czasochłonne – co ma miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym szczególne trudności w ustaleniu powyższego nastręczał organowi fakt, że jak wynika z zaświadczenia Zarządu Gminnego w M. z dnia [...] września 1948 r. Nr [...] wszystkie księgi, rejestry i akta zostały zniszczone na skutek działań wojennych w 1944 r. Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżący na skutek nierozpoznania opisanego na wstępie wniosku w terminie doznali krzywdy wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) ([...] zł tytułem wpisu od skargi, [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.