I SAB/Wa 259/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku złożonego przez H. S. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. "[...]", w części obejmującej działki oznaczone obecnie nr: [...], [...], [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego B. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. P. pismem z [...] lipca 2021 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie wniosku złożonego [...] listopada 1948 r. przez I. S. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. "[...]", w części obejmującej działki oznaczone obecnie nr: [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku we wskazanej części i wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy oraz o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł także o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przed Prezydentem prowadzone jest postępowanie z wniosku złożonego przez H. S. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu w części obejmującej działki oznaczone obecnie nr: [...]. Przedstawił przebieg postępowania. Podał, że w 2015 r. złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] marca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało je za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi [...] termin załatwienia sprawy do [...] maja 2015 r. Skarżący zaznaczył, że pomimo wyznaczenia terminu załatwienia sprawy oraz upływu 6 lat do dnia wydania postanowienia Prezydent nie rozpoznał wniosku. Zdaniem skarżącego organ od kilku lat dokonuje pozornych czynności, tj. m. in. poszukuje akt własnościowych nieruchomości, mimo iż posiada informacje, gdzie się one znajdują i tym samym powinien wystąpić z wnioskiem o ich zwrot bądź o ich wypożyczenie celem sporządzenia uwierzytelnionych kserokopii. W ocenie skarżącego naruszenie jego praw uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej, gdyż przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Prezydenta powoduje znaczne dolegliwości. Przedłużający się brak rozstrzygnięcia skutkuje po stronie skarżącego wystąpieniem szkód moralnych. W ocenie skarżącego rażący charakter przewlekłego prowadzenia postępowania uzasadnia przyznanie mu sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że [...] listopada 1948 r. H. S. - współwłaścicielka hipoteczna złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonego hip. "[...]". Powyższy wniosek rozpatrzony został przez Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1950 r., nr [...] odmawiającym ustanowienia prawa własności czasowej. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 1997 r., nr [...] orzeczenie zostało w całości uchylone. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił spadkobiercom dawnych właścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu w części stanowiącej własność Miasta [...] w [...], tj. odnośnie :działek nr [...] z obrębu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent wyjaśnił, że od czasu złożenia wniosku nastąpiła zmiana stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości. Dawna nieruchomość oznaczona hip. jako "[...]" została podzielona, powstały nowe działki ewidencyjne oraz zmienił się sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Realizując wytyczne zawarte w decyzji SKO z [...] lipca 2015 r. organ zlecił wykonanie rozliczenia geodezyjnego nieruchomości hipotecznej. Zgodnie z opinią geodezyjną wykonaną przez geodetę A. K. z [...] grudnia 2015 r. nieruchomość weszła w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...], które stanowią własność [...] oraz działek nr: [...] będących własnością Skarbu Państwa. Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...] odmówił L. B. i B. P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], który stanowi część działek ewidencyjnych z obrębu [...], będących własnością Miasta [...]. W związku z powyższym, do rozpatrzenia pozostał wniosek dotyczący ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek nr ew. [...] z obrębu [...] stanowiących własność Skarbu Państwa. Organ podał, że w wyniku złożonego [...] stycznia 2021 r. ponaglenia B. P. oraz toczącego się przed Sądem Okręgowym postępowaniem (sygn. akt [...]) o zapłatę odszkodowania, oryginały przedmiotowych akt nieruchomości były przesyłane do sądu. Pismem z [...] lipca 2021 r. akta nieruchomości zostały wypożyczone i przekazane do Sądu Okręgowego w [...] w sprawie toczącego się postępowania z powództwa L. B., a [...] sierpnia 2021 r. zwrócono się do Sądu Okręgowego w [...], o wypożyczenie akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy przewlekłości postępowania, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 2 kpa przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie przewlekłości obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ prowadzi przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły, a działania podejmował w znacznych odstępach czasu. Wprawdzie w 2016 r. organ rozpoznał wniosek w części, jednakże odnośnie działek nr [...], [...] i [...] wniosek nie został jeszcze rozpoznany. W lutym 2017 r. organ zlecił wykonanie opinii geodezyjnej dotyczącej powierzchni działek i ich oznaczenia. Pismem z [...] maja 2018 r. skarżący wstąpił do Prezydenta [...] o udzielenie informacji o aktualnym stanie sprawy. W odpowiedzi organ (pismem z [...] czerwca 2018 r.) poinformował, iż oryginały akt własnościowych nieruchomości zostały wysłane [...] stycznia 2017 r. do Sądu Okręgowego w [...] w związku ze sprawą sygn. akt [...] z powództwa skarżącego i nie zostały zwrócone. Akta własnościowe nieruchomości zostały przesłane do organu w lipcu 2019 r. Dopiero pismem [...] października 2019 r. organ poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania - do [...] stycznia 2020 r. Natępnie pismem z [...] grudnia 2020 r. poinformował, że przewidywany termin zakończenia sprawy nastąpi do [...] czerwca 2021 r. Do dnia orzekania przez Sąd decyzja w sprawie nie została jednak wydana. Taki sposób procedowania przez organ był nieefektywny i przewlekły. Prezydent m.st. Warszawy nie koncentrował czynności koniecznych do rozpoznania sprawy, a pomiędzy poszczególnymi czynnościami były znaczne odstępy czasu. Z przyczyn wyżej omówionych Sąd uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. "[...], w części obejmującej działki oznaczone obecnie nr: [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu jest to realny termin na załatwienie sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania rażąco narusza prawo. O rażącym naruszeniu prawa świadczy kilkuletni okres postępowania oraz podejmowanie czynności w znacznych odstępach czasu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, z mocy art. 149 § 1a ppsa. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 ppsa nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Użycie w wyżej wskazanym przepisie czasownika "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania wystarczającą dolegliwością dla organu jest stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co powinno zmobilizować organ do rozpoznania wniosku w termie określonym w wyroku. Sąd miał także na uwadze, że organ rozpoznał wniosek co do części dawnej nieruchomości hipotecznej. Poza tym zważyć należy, że w związku z inicjowanymi przez skarżącego i L. B. postępowaniami przed sądami powszechnymi akta sprawy były przesyłane do tych sądów, co niewątpliwie w znaczny sposób utrudniało prowadzenie niniejszego postępowania i powodowało zwłokę w działaniu organu. Postępowania z wniosku dekretowego należą do postępowań o znacznym stopniu skomplikowania. Wobec tego rozpoznanie wniosku na podstawie akt zastępczych może być niewystarczające dla wydania rozstrzygnięcia. Z omówionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę w powyższej części (pkt 3 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji wyroku).