I SAB/Wa 263/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku M. T. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]- w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z 27 września 2005 r. M. T. wystąpił do Prezydenta W. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). We wniosku M. T. wskazał, że wniosek jego poprzedniczki prawnej S. T. z dnia 9 kwietnia 1991 r. jest nadal aktualny. Pismem z dnia 10 października 2005 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o przesłanie dokumentacji świadczącej o następstwie prawnym, po byłym współwłaścicielu nieruchomości A. T.. Dokumenty przesłane zostały przy piśmie z dnia 31 października 2005r. W dniu 15 września 2006 r. organ wystąpił do Delegatury Biura Geodezji i Katastru [...] o przesłanie mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami działek aktualnych oraz informacji z ewidencji gruntów. Otrzymał je przy piśmie z dnia 30 października 2006 r. Pismami z dnia 18 marca 2010 r. organ ponownie wystąpił do Dzielnicy [...], tym razem o przesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz jej akt własnościowych. Otrzymał je na początku kwietnia 2010 r. Kolejne kroki mające na celu zebranie materiału w sprawie zostały podjęte przez organ w październiku 2013 r., kiedy to Prezydent W. wystąpił do Dyrektora Archiwum Państwowego o przesłanie materiałów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowy Miasta W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...]sierpnia 1931 r. Dodatkowo pismem z dnia 18 października 2013 r. organ poinformował strony, o podjętych w sprawie działaniach, wskazując jednocześnie przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 31 stycznia 2014 r. O kolejnym planowanym terminie zakończenia postępowania Prezydent powiadomił strony pismem z dnia 14 lutego 2014 r. podając przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 30 czerwca 2014 r. Przy piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. Archiwum Państwowe w W. przesłało wnioskowane przez organ dokumenty. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezydent W. umorzył postępowanie odszkodowawcze za ww nieruchomość jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z dnia [..] sierpnia 2014 r., nr [...], sprawa zaś została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W związku z niezałatwieniem sprawy przez Prezydenta W., M. T. złożył do Wojewody [...] zażalenie, które postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2015r. nr [...] Wojewoda [...] uznał za uzasadnione, wyznaczając Prezydentowi W. dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. Pismem z 11 lutego 2015 r., M. T.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania odszkodowawczego, wskazując na przekroczenie przez organ ustawowych terminów zakończenia postępowania, o których mowa w art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wnosząc o oddalenie skargi podkreślił, że podjął szereg czynności mających na celu zakończenie postępowania i w chwili obecnej trwa analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Jednocześnie organ wskazał, że pismem z dnia 19 marca 2015 r. poinformował strony o aktualnym stanie sprawy oraz przewidywanym terminie zakończenia postępowania nadzień 30 lipca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej również poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów oraz przewlekłe prowadzenie przez nie postępowania. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania odszkodowawczego jest uzasadniona. Podkreślić należy, ze zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W myśl artykuł 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta W.. Trzeba wskazać, że pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy wprawdzie wskazuje, że organ podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie można przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz na bieżąco prowadził sprawę. Zdaniem Sądu, Prezydent nie tylko w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał orzeczenia w sprawie, ale również prowadzone przez niego postępowanie i podejmowane w sprawie czynności były opieszałe i podejmowane w znacznych nawet kilkuletnich odstępach czasu, często pozorowane. Podkreślić należy, że od dnia złożenia wniosku w 2005 r. (pierwotny wniosek złożony został jeszcze w 1991r.) upłynęło 10 lat. Po 9 latach Prezydent W. wprawdzie rozpoznał złożony wniosek i wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], jednakże sprawa w dalszym ciągu nie jest załatwiona, gdyż orzeczenie to uchylone zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [..] sierpnia 2014 r., nr [...]. Ponadto zdaniem Sądu organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 Kpa i w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, nie powiadamiał o tym fakcie strony. Jeśli już to robił, to wskazywał przy tym daty, z których wynikało, że góry zakładał możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 Kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 Kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 Kpa, nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Wobec powyższego mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U nr 34, poz. 173), a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd stwierdził, że przewlekłość Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 kpa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 orzekł jak w sentencji wyroku.