I SAB/Wa 267/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.Z. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku D.Z. z dnia [...] stycznia 2006 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z [...] czerwca 2011 r. D.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] stycznia 2006 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...], o pow. [...] m2, która przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż do chwili obecnej, mimo wydania przez Wojewodę [...] postanowienia z [...] grudnia 2010 r. nr [...], w którym uznał jej zażalenie na bezczynność za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin załatwienia spawy do dnia [...] marca 2011 r., organ nie podjął merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej jej wnioskiem z 2006 r. Skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, by można było uznać, że wystąpiła przyczyna niezależna od organu administracji uniemożliwiająca terminowe załatwienie sprawy, a przerwy między czynnościami organu wynoszą od trzech miesięcy do ponad roku. O nowym terminie organ poinformował dopiero pismem z [...] maja 2011 r. czyli, zdaniem skarżącej, znacznie przekraczając termin wyznaczony przez Wojewodę [...]. Pierwszą czynność w sprawie Prezydent W. podjął po ponad 3 miesiącach od dnia złożenia wniosku (prośba o przekazanie akt własnościowych i decyzji komunalizacyjnych), a na odpowiedź oczekiwał przez kolejne 3 miesiące. Zdaniem skarżącej prowadzone przez organ postępowanie było rażąco przewlekłe, nie tylko nie dochował on wskazanych przez k.p.a. terminów, ale również nie informował stron na czas o konieczności ich przedłużenia. Skarżąca podniosła, że wszakże w trakcie podejmowanych czynności Prezydent musiał oczekiwać na odpowiedź innego organu, jednakże pozostawał bierny i nie uczynił nic, aby to przyspieszyć (przykładowo na akta lokalizacyjne, czy informacje meldunkowe czekał ponad rok). Ponadto pismem z [...] maja 2011 r. Prezydent poinformował, że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta w terminie wyznaczonym przez Wojewodę ze względu na konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji. Wyznaczył tym samym kolejny termin załatwienia na dzień [...] września 2011 r. Skarżąca podniosła, że w świetle dotychczasowego zachowania Prezydenta W. istnieje ewentualność, że obecnie określony przez organ termin zakończenia postępowania w sprawie nie zostanie przez niego dotrzymany. W oparciu o tak sformułowane zarzuty D.Z. wniosła o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania, w określonym przez Sad terminie, decyzji w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania. Z uwagi na złożony charakter postępowania na obecnym etapie trwa analiza dokumentacji. Podniósł także, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] stycznia 2007 r. dawnymi właścicielami nieruchomości hip. nr [...] byli: A.K. i L.D., na mocy aktu z [...] lutego 1939 r. Z uwagi na fakt, że D.Z. jest tylko jedną z następców prawnych A.K., organ zobowiązany był odnaleźć drugiego współwłaściciela działki przy ul. [...]. Prezydent podkreślił, że pomimo poszukiwań, nie udało się ustalić miejsca pobytu L.D. Dlatego też organ wystąpił o ustalenie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (Sąd Rejonowy dla [...] wydał w tej sprawie postanowienie z [...] sierpnia 2010 r. sygn. akt [...]). Prezydent wskazał także, że w sprawie występują strony zamieszkałe za granicą, które organ, pismem z [...] maja 2011 r., poinformował o konieczności wyznaczenia pełnomocnika do doręczeń oraz terminie załatwienia sprawy do dnia [...] września 2011 r. Pismem z [...] września 2011 r. skarżąca wystąpiła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Organ poinformowany o wniosku D.Z. dotyczącego trybu rozpoznania skargi, nie wniósł w tym przedmiocie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: w myśl art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni – taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi D.Z. jest bezczynność Prezydenta W., polegająca na nierozpoznaniu jej wniosku z [...] stycznia 2006 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...], o pow. [...] m2. Przedmiotowa działka leży na terenach objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. D.Z. jest spadkobierczynią A.K. – jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wniesiona przez nią skarga poprzedzona została zażaleniem z [...] października 2010 r., o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), co czyni ją dopuszczalną. Na wstępie podnieść należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a., czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 ). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (od dnia 11 kwietnia 2011 r. także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym), z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej niewątpliwie wystąpiły przesłanki, uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W., a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. (a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie). Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Wniosek D.Z. o przyznanie odszkodowania w przedmiotowej sprawie wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2006 r., co wynika z umieszczonej na piśmie prezentaty. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu [...] kwietnia 2006 r. Tymczasem, mimo upływu blisko pięciu lat od wniesienia ww. wniosku Prezydent W. nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Wprawdzie w toku tego postępowania organ dokonywał szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, o czym informował stronę, jednakże bez określania terminu jego zakończenia, czym naruszył dyspozycję normy zawarte w art. 36 § 1 k.p.a. Po raz pierwszy o przyczynach niedotrzymania terminu i wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania poinformował on stronę dopiero pismem z [...] grudnia 2010 r. nr [...] -wyznaczając ten termin do dnia [...] marca 2011 r., następnie przedłużył to postępowanie do dnia [...] września 2011 r. (pismo z [...] maja 2011 r. nr [...]). Natomiast pierwszą czynność w sprawie po wniesieniu wniosku organ podjął po ponad 2 miesiącach od wszczęcia postępowania i było to zwrócenie się do komórki organizacyjnej Urzędu W. o nadesłanie akt własnościowych i decyzji komunalizacyjnych (vide: pismo z [...] kwietnia 2006 r. nr [...]). Żądane dokumenty organ otrzymał pod koniec lipca i na początku sierpnia 2006 r., jednak kolejna czynność Prezydenta W. nastąpiła dopiero [...] listopada 2006 r. (vide: pismo z [...] listopada 2011 r.). Na odpowiedź z Archiwum Państwowego W. oczekiwał biernie do stycznia 2007 r. Następny krok poczynił dopiero w maju 2007 r. - pismo z [...] maja 2007 r., na które odpowiedziano ostatecznie pod koniec września 2007 r. Kolejne pismo w sprawie Prezydent wystosował dopiero w lutym 2008 r. (pismo z [...] lutego 2008 r. nr [...]) – odpowiedź wpłynęła do organu w kwietniu 2008 r. Do lipca 2008 r. nie podejmował on żadnych czynności w sprawie i dopiero wówczas wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego o nadesłanie brakujących odpisów aktów zgonu (pismo z [...] lipca 2008 r.). Następnie do końca 2008 r. Prezydent W. prowadził postępowanie w sprawie ustalenia miejsca pobytu jednego ze współwłaścicieli. W związku z brakiem możliwości jego ustalenia, wystąpił wnioskiem z [...] maja 2010 r. o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej do Sądu Rejonowego dla [...], który wydał w tym przedmiocie postanowienie w dniu [...] sierpnia 2010 r. sygn. akt [...]. Odstępy czasu pomiędzy kolejnymi czynnościami organu podczas gromadzenia materiału dowodowego świadczą, zdaniem Sądu, że czynności te realizowane były sprzecznie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, zaś wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy następowało z przekroczeniem wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. maksymalnego terminu w jakim organ, do którego jednostka wniosła podanie, winien postępowanie zakończyć. Zważyć bowiem należy, że po raz pierwszy termin ten został przedłużony o blisko 4 miesiące, a kolejne przedłużenie terminu zakończenia postępowania nastąpiło o ponad cztery miesiące. Taki sposób postępowania organu stanowi, w ocenie Sądu, nadużycie instytucji, o której mowa w art. 36 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. W ocenie Sądu nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący. Zważyć bowiem należy, że zasadniczą przyczyną zwłoki w rozpoznaniu sprawy nie była zawiniona opieszałość organu w podejmowaniu czynności procesowych, lecz stanowiła ona konsekwencję zaistnienia obiektywnych przyczyn uniemożliwiających zakończenie postępowania, a związanych z koniecznością, z jednej strony zgromadzenia akta archiwalnych, drugiej zaś konieczność odszukania drugiego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości – L.E., w tym oczekiwanie na ustanowienie przez sąd kuratora do reprezentowania nieznanego z miejsca pobytu ww. byłego współwłaściciela. O czynnościach podejmowanych w toku prowadzonego postępowania, a więc kolejnych wystąpieniach organu do innych organów, archiwum państwowego oraz sądu, strona skarżąca była na bieżąco informowana, poprzez kierowanie do wiadomości reprezentującego ją pełnomocnika prowadzonej przez organ korespondencji. Okoliczność ta znajduje potwierdzenia w zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy korespondencji. Skoro zatem niezałatwienie sprawy objętej wnioskiem D.Z. w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej, jest konsekwencją zaistniałych obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, a strona informowana była o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych organu, to zaistniałej w takim stanie bezczynności, mimo że trwa już ona blisko pięć lat, nie można zakwalifikować jako rażącej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.