I SAB/Wa 268/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. A., K. R., K. S. i A. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku K. R. z dnia 3 listopada 2000 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz M. A., K. R., K. S. i A. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 lutego 2017 r. (data prezentaty) M. A., K. R., K. S. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku K. R. z dnia 3 listopada 2000 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1961 roku nr [...]. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1961 roku nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom S. z P. S., F. z J. P. i J. P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. W dniu 3 listopada 2000 r. K. R. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1961 roku nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia [...] listopada 2001 r. przekazało powyższy wniosek K. R. do rozpoznania Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - według właściwości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - jednocześnie wzywając strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po J. P. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2015 r. podjął przedmiotowe postępowanie. Po podjęciu postępowania organ pismem z dnia [...].09.2015 r. wystąpił do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie dokumentów źródłowych informujących o przeznaczeniu terenu i charakterze jego zabudowy na dzień wydania decyzji dekretowej z dnia [...].12.1961 r. Zaś pismem z dnia [...].10.2015 r. wystąpił do Archiwum Państwowego [...] oraz pismem z dnia [...].10.2015 r. wystąpił do Urzędu [...] o nadesłanie zaświadczenia o lokalizacji nr [...] obejmującej teren dla Elektrowni [...] pod budowę schronu wolnostojącego i zsypiska węgla. Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia [...].10.2015 r. zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].12.1961 r. - wskazując przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia 29.02.2016 r. W dalszym toku postępowania organ pismem: - z dnia [...].11.2015 r. wystąpił do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie fragmentu kopii Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu [...].01.1961 r., - z dnia [...].01.2016 r. wystąpił do Urzędu [...] o udzielenie informacji, czy w zbiorze Wydziału znajduje się zaświadczenie o lokalizacji nr [...] obejmujące teren dla Elektrowni [...] pod budowę schronu wolnostojącego i zsypiska węgla. W dniu [...].01.2016 r. geodeta uprawniony sporządził opinię geodezyjną dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...].01.2016 r. Minister wystąpił do Urzędu [...] o informacje i dokumenty wskazujące na tryb ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości. Zaś pismem z dnia [...].04.2016 r. poinformował strony postępowania w trybie art. 36 k.p.a. o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia do dnia 31.07.2016 r. oraz o przyczynach zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia. Kolejnym pismem z dnia [...].06.2016 r. zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o możliwości składania wyjaśnień i wniosków, a także zapoznania się z posiadanym materiałem dowodowym, równocześnie wskazując przewidywany termin rozstrzygnięcia - 31.07.2016 r. Natomiast pismem z dnia [...].03.2017 r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawców o nadesłanie informacji, czy poprzedniczka prawna jego mocodawców – J. P. - posiadała inne obywatelstwo oprócz polskiego, a jeżeli tak, to jakie i w jakiej dacie je nabyła. Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy wnioskodawcy pismem z dnia 6 lutego 2017 roku (data prezentaty) wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w powyższej sprawie, a następnie w dniu 22 lutego 2017 r. (data prezentaty) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku K. R. z dnia [...] listopada 2000 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1961 roku nr [...]. W skardze tej zarzucili organowi rażące naruszenie art. 36 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, brak podania przyczyn zwłoki i brak wskazania nowego terminu wydania rozstrzygnięcia. Wnieśli o stwierdzenie bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa, niezwłoczne wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania stwierdzając, iż pomimo upływu terminu określonego w art. 36 § 1 k.p.a. Minister Infrastruktury i Budownictwa nadal nie podjął rozstrzygnięcia i nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie - zatem skarga stała się konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i przedstawił czynności podejmowane w sprawie – stwierdzając, że brak jest podstaw do uznania kwalifikowanej bezczynności. Następnie ustosunkował się do zarzutów skargi podkreślając, iż rozstrzygnięcia podejmowane przez organ administracji winny opierać się na zebranym materiale dowodowym oraz zawierać wyczerpujące uzasadnienie. Zasada szybkości postępowania nie jest zasadą nadrzędną w stosunku do innych zasad postępowania wymienionych w k.p.a. Takie rozumowanie prowadziłoby do działań niezgodnych z prawem. Dodał, że sprawy dotyczące gruntów [...] ze swojej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia, a w rozważanym przypadku - po upływie ponad 50 lat. Należy też wskazać na bardzo wymagający, zarówno pod względem czasowym, jak i merytorycznym, charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W tym celu niezbędne jest m.in. przeanalizowanie orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Należy również wskazać, że nie każda podejmowana przez organ czynność jest widoczna dla stron postępowania. Takie czynności jak analiza akt sprawy, badanie treści ksiąg wieczystych w tym bazy elektronicznej, weryfikacja danych z ewidencji gruntów są czasochłonne i wpływają na terminowość spraw w których takich czynności nie trzeba podejmować i nie sposób je pomijać przy rozważaniu zasadności skargi na bezczynność. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że podejmował w toku postępowania liczne czynności o których skarżący byli informowani pismami przekazywanymi ,,do wiadomości". Wszystkie strony postępowania informowane były również o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Kończąc stwierdził, iż wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w k.p.a., tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw (a osiągnięcie takiego celu niewątpliwie przyświeca skarżącym) nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto, należy zauważyć, że rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Do dnia 14 lipca 2017 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja o zakończeniu postępowania administracyjnego objętego niniejszą skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wezwali organ do usunięcia naruszania prawa, w trybie art. 37 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie - bowiem wniosek K. R. z dnia 3 listopada 2000 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. Z., oznaczonej nr hip. [...], nie został dotychczas rozpoznany, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – bowiem Minister Infrastruktury i Budownictwa, mimo podejmowania pewnych działań, nie zakończył do tej pory postępowania w niniejszej sprawie, chociaż od podjęcia zawieszonego postępowania upłynęło prawie dwa lata, a wniosek o stwierdzenie nieważności nosi datę 3 listopad 2000 r. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin dwumiesięczny na rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1961 roku będzie adekwatny i realny. W tym czasie Minister Infrastruktury i Budownictwa powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w wyznaczonym terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.