I SAB/Wa 270/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. i K. L. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania 1. zobowiązuje Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania wniosku z dnia 2 czerwca 2020 r. o podjęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez G. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Mazowieckiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. L. i K. L. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.L. i K.L., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zarzucając organowi: - naruszenie art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., art. 7, art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 14 § 1 - 2 k.p.a., art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 62 k.p.a. oraz art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 102 k.p.a. poprzez: - brak jakichkolwiek czynności w sprawie w sytuacji, w której organ zobligowany jest przepisami prawa do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji potwierdzającej skarżącym prawo do rekompensaty, a tym samym uniemożliwianie stronom realizacji ich uprawnień, - działanie poza przepisami prawa, - dokonywanie czynności nieprzewidzianych żadnym trybem postępowania. Pełnomocnik skarżących wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia zawieszonego postępowania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem i wniósł o stwierdzenie, że bezczynność wojewody rażąco narusza prawo oraz przyznanie skarżącym od organu administracji publicznej sumy pieniężnej w wysokości po 10.000 zł dla każdej ze skarżących, z uwagi na uniemożliwianie im przez organ realizacji ich praw majątkowych. Dodatkowo wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych od organu administracji publicznej na rzecz skarżących oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących wskazał, że postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Wojewoda Mazowiecki zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. pomimo, że osoba, która zmarła nigdy nie była stroną postępowania administracyjnego - a jedną ze współspadkobierczyń właściciela nieruchomości, która - jak wynika z dokumentów - nie stała się współwłaścicielką nieruchomości. Przepis art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. wskazuje zaś, że zawieszeniu ulega postępowanie w przypadku śmierci strony. Pełnomocnik skarżących wywodził, że pismem z 2 czerwca 2020 r. strony złożyły wniosek o podjęcie postępowania, następnie zaś pismem z 9 lutego 2021 r. zażalenie na bezczynność, albowiem ich wniosek nie został rozpatrzony. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał zażalenie za bezzasadne. Nie rozpoznał sprawy. Nie zainteresował się ani brakiem reakcji Wojewody na wniosek o podjęcie, ani podstawą zawieszenia. Co więcej, pismem z 8 marca 2021 r. Wojewoda wystąpił do stron - nie wyjaśniając w jakim w ogóle trybie działa, wskazując jednak, że toczy się postępowanie (które niezgodnie z prawem zawiesił) i odmówił rozpatrzenia wniosku o jego podjęcie. Pismo odnosi się ponadto do czynności, które zdaniem organu ma wykonać strona, a które mają się nijak do ustawy. Podsumowując, pełnomocnik wskazał, że organ działa poza przewidzianymi prawem trybami postępowania, uniemożliwiając stronom rozpoznanie tego co właściwie w tym postępowaniu się dzieje oraz realizację ich praw. Stan ten trwa od czterech lat, co uzasadnia nałożenie na organ wnioskowanych świadczeń odszkodowawczych na rzecz stron. Uprawnienia stron są niebagatelnej wysokości, stąd świadczenia powinny być adekwatne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewoda zaznaczył, że prowadzi postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące majątku [...]. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek stron, w związku z nieruchomościami pozostawionymi poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez G.L.. W momencie składania wniosku, wnioskodawcy nie legitymowali się jednak żadnymi dowodami, z których wynikałoby, że G.L. faktycznie był właścicielem przedmiotowego majątku. Wnioskodawcy nie przedłożyli odpowiednich prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, jak również postanowień o dział spadku, które sankcjonowałyby ich twierdzenia. Brak przedstawienia odpowiedniego materiału dowodowego spowodował, że Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. prowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W ramach czynności wyjaśniających prowadził kwerendy w archiwach krajowych i zagranicznych, jak również korespondował z instytucjami mogącymi być w posiadaniu odpowiedniego materiału dowodowego. Na obecnym etapie postępowanie wyjaśniające doprowadziło do odmiennych wniosków, od tych które prezentowały strony. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. spadek po dawnym właścicielu majątku J.L. dziedziczą z mocy ustawy syn G.L. oraz córka A.B., co stoi w sprzeczności z twierdzeniami stron w przedmiocie własności nieruchomości stanowiącej majątek [...]. Organ nie dysponuje zaś żadnymi dokumentami, z których wynikałoby, że ów majątek został podzielony przez spadkobierców po J.L., w taki sposób, aby własność majątku [...] przypadła jedynie G.L. z pominięciem innych spadkobierców. Organ nadmienił, że na obecnym etapie postępowanie pozostaje zawieszone na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. na mocy postanowienia z [...] lutego 2018 r., z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania – A.B., która przez Sąd Rejonowy dla [...], I Wydział [...] uznana została za spadkobiercę po swoim ojcu J.L. — dawnym właścicielu majątku [...]. Na obecnym etapie organ nie ma prawa twierdzić jakoby A.B. - córka J.L. nie była uprawiona do potwierdzenia prawa do rekompensaty, tym bardziej, że została zaliczona do kręgu spadkobierców po J.L. na mocy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ zatem po śmierci strony zobligowany jest do zawieszenia postępowania do czasu ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania. Jednocześnie – w ocenie Wojewody - domaganie się od organu podejmowania działań w sytuacji, kiedy postępowanie pozostaje zawieszone z uwagi na śmierć strony postępowania oraz brak przesłanek do jego podjęcia uznać należy za działanie wbrew obowiązującym przepisom prawa, co byłoby działaniem na szkodę następców prawnych zmarłej strony. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że od momentu zawieszenia postępowania do dnia przekazania skargi do organu nie zostało przedstawione postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku bądź akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej A.B., co uniemożliwia podjęcie postępowania przez organ oraz dalsze prowadzenie sprawy, a jednocześnie stanowi przejaw braku współpracy pomiędzy stronami postępowania z organem. Powyższe argumenty, jak również materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, że złożona w sprawie skarga jest bezzasadna i jako taka powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.); stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżące, reprezentowane przez radcę prawnego, pismem z 9 lutego 2021 r. wniosły do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego wskazując, że pismem z 2 czerwca 2020 r. zwróciły się o podjęcie postępowania, organ zaś przez pół roku nie podjął nawet postępowania. Przyjąć zatem należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. opieszałość w załatwieniu sprawy administracyjnej kwalifikowana jako "bezczynność" ma miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminach wskazanych zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest zauważenie, że postanowieniem z [...] lutego 2018 r. prowadzone przed Wojewodą Mazowieckim postępowanie z wniosku Z.L., M.L. oraz T.L. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez G.L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na pozyskaną przez organ informację, że jedna ze stron postępowania zmarła. W dniu 4 czerwca 2020 r. do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek pełnomocnika M.L. i K.L. o podjęcie postępowania. Wniosek ten nie doczekał się odpowiedniej reakcji organu prowadzącego postępowanie. Procesową odpowiedzią na wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania są bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego postanowienia: o podjęciu zawieszonego postępowania bądź odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z intencją ustawodawcy, strona ma przy tym zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, co wynika wprost z art. 101 § 3 k.p.a. Ocenie podlega wówczas kwestia, czy przyczyny zawieszenia postępowania ustały rzeczywiście, skutkując przyjęciem, że brak jest podstaw do tamowania postępowania i wydania decyzji w sprawie. Brak wydania postanowienia będącego odpowiedzią na zgłoszony przez strony wniosek o podjęcie postępowania, czyni wniesioną skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w tym zakresie uzasadnioną. Nierozpoznanie wniosku o podjęcie postępowania skutkuje więc zobowiązaniem organu do jego rozpatrzenia w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził przy tym, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania został złożony 4 czerwca 2020 r., organ zaś nie wydał do dnia rozpoznania skargi na bezczynność, wymaganego przepisami prawa orzeczenia, a terminy załatwienia sprawy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego zostały znacznie przekroczone. Jednocześnie Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowany w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, zauważyć jednak trzeba, że skarżący nie uzasadnili należycie konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Okoliczności takich nie stanowi przywołany w skardze brak możliwości realizacji praw majątkowych. Z powołanego art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika natomiast, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne i stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). W przedmiocie kosztów (na które składają się: 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.