I SAB/Wa 275/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 21 listopada 1989 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...] ozn. "[...]" [...] dz. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz J. A. sumę pieniężną w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. A. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lipca 2021 r. J. A. reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie o nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. "[...]"[...] działka nr [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) poprzez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego zauważył, że w dniu [...] listopada 1989 r. C. A. złożyła wniosek o przyznanie jej odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. "[...]"[...] działka nr [...]. W 2021 r. upłynęło 31 lat od daty wszczęcia niniejszej sprawy. W toku postępowania, sprawa została zawieszona postanowieniem z dnia 26 lutego 1990 r. do czasu dostarczenia przez strony postanowień sądu o nabyciu spadku po dawnych właścicielach nieruchomości, któremu to zobowiązaniu wnioskodawczyni zadośćuczyniła w piśmie z dnia [...] stycznia 2004 r. Postępowanie podjęto dopiero postanowieniem z 19 czerwca 2009 r., czyli po ponad pięciu latach od przesłania ww. pisma. Następnie ustalono, iż uprawnionymi do odszkodowania wskutek dziedziczenia są: następcy prawni L. D. oraz J. D. — co do [...] odszkodowania, oraz następcy prawni M. M. — co do [...] odszkodowania. Następcy prawni Państwa D. są znani i biorą udział w niniejszym postępowaniu, zaś krąg spadkobierców M. M. pozostaje nieznany. W marcu 2014 r. został złożony wniosek o wydanie przez organ decyzji częściowej co do odszkodowania należnego następcom prawnym Państwa D., z uwagi na fakt, iż są oni znani oraz znany i niekwestionowany jest udział przysługujący im łącznie i każdemu z osobna w odszkodowaniu. Wniosek ten nie został pozytywnie rozpatrzony przez organ, który nadal stał na stanowisku, że sprawa musi być prowadzona co do wszystkich spadkobierców, w tym również spadkobierców M. M. lub wobec ustalonego dla niego kuratora. Następnie organ ustalił, że kolejną osobą uprawnioną do odszkodowania mają być również następcy prawni M. S., niemniej w toku postępowania organ nie ustalił kręgu jego spadkobierców. Wszystkie czynności organu na przestrzeni lat 2009-2016 koncentrowały się wyłącznie na sygnalizowaniu konieczności ustalenia spadkobierców M. S. lub M. M.. Pismem z [...] marca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] uznał ponaglenie skarżącego za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie organowi 3 – miesięczny termin załatwienia sprawy i stwierdzając, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Po doręczeniu ww. postanowienia, Prezydent [...] pismem z [...] lipca 2019 r. zwrócił się z prośbą do stron o przedstawienie dokumentów z akt księgi wieczystej (zaświadczenia z księgi hipotecznej lub odpisów kart z działu I i II). W dniu [...] lipca 2019 r. organ złożył zapotrzebowanie na wykonanie mapy sytuacyjnej z rozliczeniem nieruchomości (opracowanie geodezyjne). Pomimo zobowiązania nałożonego na organ przez Wojewodę, wniosek nie został rozpoznany w wyznaczonym 3-miesięcznym terminie. Do dnia złożenia skargi organ nie uzyskał opracowania geodezyjnego z mapą sytuacyjną. Pismem z [...] stycznia 2021 r. organ poinformował skarżącego w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczył na [...] czerwca 2021 r. Pomimo upływu ww. terminu organ dotychczas nie rozpoznał wniosku, nie poinformował też strony o przyczynie niedotrzymania wyznaczonego terminu. Powyższe okoliczności, w ocenie skarżącego, świadczą o tym, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania (ponad 30 lat od dnia złożenia wniosku), jak i postawę organu (nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji, lecz również niepodejmowanie czynności zmierzających do rozstrzygnięcia), bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca w żaden sposób nie przyczyniła się do zaistniałej sytuacji. W realiach niniejszej sprawy przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej zaś, będzie stanowić sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu materiał dowodowy wymaga uzupełnienia poprzez wykonanie opracowania geodezyjnego, mającego na celu wkreślenie przedmiotowej nieruchomości na mapę współczesną oraz rozliczenie jej powierzchni w aktualnych działkach ewidencyjnych. Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] zleciło sporządzenie powyższego opracowania geodecie uprawnionemu. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. po podjęciu czynności związanych z wykonaniem ww. opracowania zleceniobiorca poinformował, że nie jest możliwe rozliczenie opiniowanej nieruchomości w działkach ewidencyjnych oraz, że ze względu na wprowadzenie stanu epidemicznego nie jest możliwe przeprowadzenie badań hipotecznych w określonym umową terminie. Pandemia wirusa SARs-CoV-2 przyczyniła się do zamknięcia wielu instytucji, w tym m.in. archiwów i sądów, co spowodowało utrudniony dostęp do dokumentów znajdujących się w zasobach tych instytucji, co z kolei wydłuża czas trwania postępowań administracyjnych. W związku z powyższym po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ podjął decyzję o ponownym zleceniu wykonania rozliczenia geodezyjnego. Termin realizacji ww. zlecenia określony został na [...] października 2021 r. Ponadto pismami z dnia [...] stycznia 2021 r. strony postępowania zostały poinformowane o przyczynie zwłoki oraz wezwane do przedłożenia oryginału m.in. postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział II Cywilny z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo, pełnomocnik skarżącego m.in. wskazał, iż nie dysponuje oryginałem powyższego dokumentu oraz zobowiązał się do jego uzupełnienia. Do chwili obecnej powyższy dokument nie wpłynął. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] zwróciło się do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o przesłanie odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział II Cywilny z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...]. Ponadto pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. strony postępowania zostały poinformowane o przyczynie zwłoki, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., wyznaczony został nowy termin załatwienia sprawy na [...] stycznia 2022 r. Złożony charakter spraw dotyczących ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.) za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu, stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być rzetelnie ustalone, wymaga wielu dokładnych czynności, co skutkuje długotrwałością działań niezbędnych w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżący pismem z [...] marca 2019 r. wniósł ponaglenie na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku o odszkodowanie, z [...] listopada 1989 r., wobec czego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd miał na uwadze, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Po zapoznaniu się z nadesłanymi wraz ze skargą aktami sprawy Sąd stwierdził, że w dacie orzekania przez Sąd, Prezydent [...] pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie za nieruchomość warszawską z [...] listopada 1989 r. Nie można pominąć tego, że na tok postępowania w niniejszej sprawie znaczący wpływ wywierały czynności polegające na ustaleniu stron postępowania, jak i oczekiwaniu na rozstrzygnięcie zainicjowanych postępowań spadkowych. Z tych względów organ postanowieniem z [...] lutego 1990 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Podjęcie postępowania nastąpiło w dniu [...] czerwca 2009 r. Choć okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności, to prowadzone dalsze czynności organu, po podjęciu postępowania, naruszały – zdaniem Sądu - podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem trzeba, że o ile, po podjęciu postępowania, organ pismami z [...] lipca 2009 r., [...] lutego 2010 r., [...] maja 2010 r. wystąpił do Archiwum Państwowego [...], Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] oraz Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] o przekazanie dokumentów pozostających w ich dyspozycji, niezbędnych z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy, o tyle zaraz po ich nadesłaniu, co nastąpiło najpóźniej w dniu [...] maja 2010 r., zaprzestał wykonywać jakichkolwiek czynności. Z kolejnymi pismami do Sądu Rejonowego dla [...] organ występował dopiero w sierpniu 2015 r. Doszło tym samym do wielokrotnego przekroczenia maksymalnego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Pomimo zaś wyznaczenia przez Wojewodę [...], postanowieniem z [...] maja 2019 r., dodatkowego 3-miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, Prezydent [...] i tego terminu nie dochował. O sporządzenie kluczowego dla rozpoznania sprawy dokumentu, jakim jest opracowanie geodezyjne wystąpił dopiero [...] lipca 2021 r. Decyzja w tej sprawie do chwili orzekania przez Sąd nie została wydana. Świadczy to o pozostawaniu przez organ w bezczynności. Sąd uznał też, że opisana wyżej bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę okres procedowania w sprawie, jak i kilkuletnie przerwy organu w zakresie podejmowania czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Mając na uwadze stan i stopnień skomplikowania niniejszej sprawy Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku odszkodowawczego z [...] listopada 1989 r. w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wnioskowany w skardze termin 14 dni na załatwienie sprawy byłby terminem zbyt krótkim. Sąd stwierdził, że opisane wyżej okoliczności uzasadniają orzeczenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Za zasadne Sąd uznał przyznanie tej sumy w kwocie 10.000 złotych. Podkreślić trzeba, że przyznanie sumy pieniężnej mogą uzasadniać jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak również obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz strony skarżącej organ nie podejmie skutecznych działań prowadzących do załatwienia sprawy. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ nadal nie zakończył postępowania mającego na celu rozpoznanie wniosku z [...] listopada 1989 r. Sąd wziął również pod uwagę, że organ w trakcie postępowania nie wywiązywał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., a także to, że nie dotrzymał wyznaczonego przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego nastąpiło na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). W przedmiocie kosztów sądowych (punkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.