I SAB/Wa 276/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - ul. [...], stanowiący działkę ewid. nr [...], o powierzchni [...] m2, z obrębu [...] - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz B. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 maja 2013 r. (data prezentaty) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga B. S. (następcy prawnej O. L.) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) za grunt zajęty pod drogę publiczną - ulicę [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni [...] m², z obrębu [...]. O.L. pismem z dnia [...] stycznia 2001 r. (data prezentaty) wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania m.in. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m². Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m². Następnie Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] - w uzasadnieniu wskazując, iż nie można w sposób pewny ustalić właściciela przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 roku. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – przy czym akta sprawy zostały zwrócone organowi pierwszej instancji w dniu 12 września 2012 r. (data prezentaty). Po otrzymaniu akt Prezydent W. podejmował czynności zmierzające do uzyskania materiałów niezbędnych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, informując skarżącą pismem z dnia 8 października 2012 r. o przyczynach nierozpatrzenia sprawy w terminach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego - z uwagi na zlecenie wykonania operatu szacunkowego. Poinformował też skarżącą, iż z tego względu został wyznaczony nowy termin rozstrzygnięcia wniosku do dnia 30 marca 2013 r. W dniu 10 stycznia 2013 r. w siedzibie Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. odbyła się rozprawa administracyjna. B. P. (pełnomocnik B. S.) - po wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego na temat nieruchomości przyjętych do porównań - zaakceptował wysokość odszkodowania określoną w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2012 r. oraz nie wniósł uwag do przedmiotowego postępowania. Następnie pismem z dnia 22 marca 2013 r. Prezydent W. poinformował skarżącą, iż w niniejszej sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy oraz został przygotowany projekt decyzji. Ponieważ jednak ilość wydanych decyzji ustalających odszkodowanie dostosowana jest do przyznawanych w budżecie W. środków finansowych przeznaczonych na ten cel, dlatego też przedmiotowy wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2013 r. W dniu 15 kwietnia 2013 r. do [...] Urzędu [...] wpłynęło zażalenie B. S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] Wojewoda [...] pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. zwrócił się z prośbą o nadesłanie akt sprawy w związku z koniecznością rozpatrzenia tego zażalenia. Prezydent W pismem z dnia [...] maja 2013 r. przesłał akta przedmiotowej sprawy. Nie czekając na rozpoznanie zażalenia przez Wojewodę [...], B. S. w dniu [...] maja 2013 r. (data prezentaty) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) za grunt zajęty pod drogę publiczną - ulicę [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni [...] m², z obrębu [...]. Wnosiła w niej o; - wyznaczenie Prezydentowi W. 21- dniowego terminu do załatwienia sprawy, - stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. (data prezentaty) poinformował, że do dnia dzisiejszego zażalenie skarżącej nie zostało rozpatrzone przez Wojewodę [...] - w związku z czym należy uznać, że na obecnym etapie postępowania przedmiotowa skarga jest przedwczesna, a złożenie jej należy traktować jako nieuzasadnione, dlatego też wnosi o oddalenie skargi. Ponadto podkreślił, że organ informował na bieżąco skarżącą o terminie zakończenia sprawy, zaś kolejność rozpatrywania wniosków o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest uzależniona od kilku czynników. Czynnikiem mającym podstawowy wpływ na kolejność rozpatrywania wniosków jest data wydania decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę [...] potwierdzającej nabycie nieruchomości drogowej na rzecz Skarbu Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, przy czym decyzja ta musi stać się ostateczna. Następnym czynnikiem jest data zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie kompletny materiał dowodowy został zgromadzony w dniu 22 marca 2013 roku, kiedy to do akt sprawy został dostarczony ostatni, niezbędny dokument (odpis skrócony aktu małżeństwa H. J.) oraz został przygotowany projekt decyzji. Jednocześnie organ zaznaczył, iż pod koniec 2012 r. i na początku 2013 r. nastąpiło znaczne spiętrzenie się podobnych spraw, co spowodowało, że wydanie przygotowanych decyzji w krótkim czasie nie było możliwe. Dodał, iż ilość wydawanych decyzji ustalających odszkodowanie dostosowana jest do przyznawanych w budżecie W. środków przeznaczonych na ten cel. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.: - uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia; - zarządził ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; - stwierdził, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu orzeczenia organ podniósł, że przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, albo dłużej niż to konieczne dla załatwienia sprawy. W art. 37 § 1 kpa występuje "przewlekłe prowadzenie postępowania" określone w uzasadnieniu noweli Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 18) jako "długotrwałe nieuzasadnione". Również Europejski Trybunał Praw Człowieka w orzeczeniach wydawanych na podstawie art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności uznał, iż "ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego" (zob. D. Sześciło, Komentarz. Wyrok ETPCZ z 1.02.2005 r., w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 5183/99, ST 2008, Nr 11, s.84.). Zgodnie z art. 35 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewoda stwierdził, że wprawdzie w chwili złożenia zażalenia Prezydent W. prowadził postępowanie w ramach wyznaczonego przez siebie, na zasadzie art. 36 kpa dodatkowego terminu załatwienia sprawy tj. do dnia 31 grudnia 2013 r. - to jednak okres 9 miesięcy należy uznać za zbyt odległy. W związku z powyższym został wyznaczony organowi pierwszej instancji termin na załatwienie sprawy wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Ponadto uznał, że niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Gdyby jednak opisany wyżej stan przedłużał się i organ pierwszej instancji nie podejmował działań ukierunkowanych na merytoryczne rozstrzygnięcie wówczas dojdzie do rażącego naruszenia prawa. Dodał, że podnoszony przez Prezydenta W. argument dotyczący faktu, iż ilość wydawanych decyzji ustalających odszkodowanie dostosowana jest do przyznawanych w budżecie W. środków przeznaczonych na ten cel, nie może stanowić przesłanki do powstrzymywania się od wydania decyzji, gdyż sprawą organu jest zabezpieczenie niezbędnych środków finansowych. Natomiast brak tego rodzaju zapobiegliwości nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla stron postępowania. Do dnia 22 listopada 2013 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku, natomiast na rozprawie pełnomocnik skarżącej okazał pismo Prezydenta W. informujące o kolejnym terminie rozpatrzenia sprawy do dnia 30 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi na przewlekłość i bezczynność Prezydenta W., złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa. Sąd uznał, że złożenie ww. zażalenia przed wniesieniem skargi na przewlekłość, ale przed jego rozpoznaniem przez organ II instancji otwiera drogę do złożenia skargi, bowiem można przyjąć, że samo złożenie zażalenia jest już wyczerpaniem środków zaskarżenia o których mowa w art. 52 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Obowiązkiem organu właściwego do załatwienia sprawy jest podjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu wnikliwego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjątkowo, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, co wynika z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa. Podkreślenia wymaga, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Nadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 kpa, jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odnosząc powyżej wskazane ogólne zasady postępowania administracyjnego do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż oznacza to obowiązek organu administracji publicznej podjęcia właściwych i celowych działań, które umożliwią rozpatrzenie wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) za grunt zajęty pod drogę publiczną - ulicę [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni [...] m², z obrębu [...] - w ustawowym terminie. Wniosek ten został złożony w dniu 19 stycznia 2001 r. - zaś Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone organowi pierwszej instancji w dniu 12 września 2012 r. - a więc od tej daty rozpoczęły bieg terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W piśmie z dnia 22 marca 2013 r. (ponad sześć miesięcy od zwrotu akt) Prezydent W. sam przyznał, iż został już zgromadzony kompletny materiał dowodowy, a nawet został przygotowany projekt decyzji. Jednakże decyzja nie została wydana – gdyż ilość decyzji ustalających odszkodowanie dostosowana jest do przyznawanych w budżecie m. st. Warszawy środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Z tego też powodu organ odroczył rozpoznanie wniosku w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. - a więc wyznaczył sobie ponad dziewięciomiesięczny termin na wydanie decyzji w sprawie, w której wszystko jest już ustalone, gdyż pełnomocnik skarżącej na rozprawie administracyjnej w dniu 10 stycznia 2013 r. zaakceptował wysokość odszkodowania określoną w operacie szacunkowym z dnia 26 listopada 2012 r. i nie wniósł uwag do przedmiotowego postępowania. Z takim stanowiskiem organu Sąd absolutnie nie może się zgodzić, bowiem nie zasługuje ono na aprobatę - w związku z tym podziela w zupełności pogląd i argumentację przedstawioną przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r. Brak środków finansowych nie może stanowić przesłanki do sprzecznego z treścią art. 35 § 3 kpa powstrzymywania się od wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Brak powyższy dotyczy bowiem kwestii odrębnej, związanej z wykonaniem decyzji, natomiast nie dotyczy istoty sprawy, która powinna być rozstrzygnięta w trybie ustalonym w art. 104 § 1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SAB 42/98). Ponieważ wyznaczony termin nie został dotrzymany, dlatego też Sad uznał, że nastąpiło przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezydenta W. w rozumieniu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). - co uzasadnia stwierdzenie, iż skarga w tym zakresie jest zasadna. Zważywszy na okoliczności Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ nie tylko nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa, ale także tych, które sam wyznaczył. Poza tym świadomie nie wydaje on decyzji – mimo, iż został już zgromadzony kompletny materiał dowodowy, a nawet został przygotowany projekt decyzji – z powodu braku w budżecie W. środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) uznając, że w realiach niniejszej sprawy (znanego powszechnie faktu braku pieniędzy na wypłatę odszkodowań w budżecie miasta) wystarczająco represyjną funkcję spełni samo stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1, art. 151 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.