I SAB/Wa 278/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska(spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2003 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], ozn. hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosły skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Skarżące wniosły o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty wyroku oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosły także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazały, że od dnia 23 kwietnia 2003 r., tj. od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie organ nie wydał decyzji, pomimo interwencji skarżących u Rzecznika Praw Obywatelskich. Organ odpowiedział Rzecznikowi pismem z [...] listopada 2013 r. Zdaniem skarżących, od tej daty organ nie prowadził już żadnych czynności mających na celu wydanie decyzji. Wskazały, że pomimo upływu ponad roku od ostatniej korespondencji organ nie dokonał analizy zgromadzonej dokumentacji, jak również nie poinformował o tym, czy jakieś czynności są w sprawie podejmowane. Zaznaczyły, że wszystkie niezbędne dokumenty są w posiadaniu organu, a zatem nie ma przeszkód aby organ wydał decyzję. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że obecnie trwa analiza zgromadzonej dokumentacji celem ustalenia, czy poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1945 r. Zaznaczył, że z uwagi na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Organ dodał, że strony zostały poinformowane o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 30 września 2017 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. A.S. poinformował, że [...] lipca 2015 r. zmarła skarżąca W.O. Do pisma załączył odpis skrócony aktu zgonu skarżącej. Załączył także odpis postanowienia Sadu Rejonowego [...] z [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu praw do spadku po W.O., z którego wynika, że prawo do spadku po niej nabył w całości wnuk A.S. Poparł on skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności, w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], nr hip. [...] nie został rozpoznany przez organ. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wpłynął do organu w dniu 23 kwietnia 2003 r. Pismem z dnia [...] maja 2003 r. organ zwrócił się o przesłanie akt własnościowych nieruchomości. Pismem z dnia [...] maja 2003 r. poinformował strony, że wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od zgromadzenia niezbędnych dokumentów w sprawie. Akta sprawy wpłynęły do organu w dniu 27 maja 2009 r. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o przesłanie materiałów z lat 1945 – 1970 dot. inwentaryzacji zniszczeń oraz kopii planu zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Archiwum Państwowe przekazało kopie fragmentów akt przy piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. zostały przekazane przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych akta własnościowe nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości pod inwestycje, decyzji lokalizacyjnych i innych dokumentów dotyczących przekazania gruntu użytkownikom lub ich poprzednikom. Dokumenty te zostały przesłane 9 lipca 2010 r. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent wystąpił ponownie do Archiwum Urzędu [...] o przesłanie wszelkich dokumentów dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości pod inwestycje, decyzji lokalizacyjnych i innych dokumentów dot. przekazania użytkownikom lub ich poprzednikom przedmiotowej nieruchomości. Kserokopię odnalezionych akt przekazano przy piśmie z dnia 23 marca 2011 r. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o udzielenie informacji, czy w zasobach Archiwum znajdują się dokumenty dotyczące realizacji budynków na gruncie tej nieruchomości, po roku 1949. Odpowiedź na powyższe zapytanie wpłynęła do organu w dniu 19 lipca 2011 r. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Prezydent zwrócił się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] o przesłanie poświadczonej kserokopii karty inwentaryzacyjnej budynku, przy ul. [...] oraz [...]. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami poinformował, że nieruchomości te nie należą do zasobu Zakładu. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] oraz do K.J. i W.J. o przesłanie dokumentacji dotyczących rozbudowy budynku. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. organ przekazał żądane dokumenty. Wobec braku rozstrzygnięcia, pismem z dnia [...] maja 2012 r. wnioskodawcy wnieśli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do Wojewody [...]. Prezydent poinformował wnioskodawców, że z uwagi na konieczność dokonania analizy zgromadzonej dotychczas dokumentacji oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Wskazał, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 31 października 2012 r. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2012 r. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ poinformował wnioskodawców, że z uwagi na złożony charakter postępowania oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku w terminie określonym przez Wojewodę w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 r. Wskazał, że przewidywany termin rozpatrzenia wniosku to dzień 29 marca 2013 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący ponownie zwrócili się do Prezydenta [...] o zakończenie postępowania i wypłatę odszkodowania. Dnia [...] sierpnia 2013 r. organ wystąpił do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o udzielenie informacji, kiedy ogrodzona została ww. nieruchomość oraz poinformował wnioskodawców, że nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w terminie przewidzianym w K.p.a. Wskazał, że postępowanie w sprawie zostanie zakończone do dnia 31 grudnia 2013 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wydział Architektury i Budownictwa [...] poinformował, że nie odnaleziono dokumentów dotyczących ogrodzenia przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej poinformował, że nie odnaleziono szkiców z pierwotnego pomiaru ogrodzenia przedmiotowej nieruchomości. Pismami z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz z dnia [...] października 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Prezydenta [...] o nadesłanie informacji o stanie przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz o przewidywanym terminie jego zakończenia. Prezydent [...] pismami z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich o stanie sprawy oraz o planowanym terminie zakończenia postępowania do dnia 31 grudnia 2013 r. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent [...] poinformował skarżących, że koniecznym jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Wskazał, że przewidywany termin rozpatrzenia sprawy to dzień 30 września 2017 r. W ocenie Sądu zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku należało uznać za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Bezspornym w sprawie jest, że do dnia wydania niniejszego orzeczenia, Prezydent [...] nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem odszkodowawczym. Zaznaczyć należy, że od wpływu akt do organu, tj. od dnia 27 maja 2009 r. upłynęło ponad 8 lat, a pomimo tego organ nie zakończył postępowania w sprawie. Wprawdzie Prezydent podjął działania mające na celu zgromadzenie niezbędnych dokumentów i informacji, jednak działania te prowadzone były w sposób przewlekły i opieszały, w znacznych odstępach czasu. Wyznaczając dwumiesięczny termin do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Podkreślić należy, że działania podejmowane przez organ w celu koncentracji materiału dowodowego powinny odbywać się na bieżąco, nie zaś w kilkumiesięcznych lub kilkuletnich odstępach czasu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Stwierdzić zatem należy, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny z naruszeniem zasad postępowania, w tym zasady szybkości postępowania. Oceniając charakter przewlekłości Sąd uznał, że należy jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać ponad 8 letniej zwłoki w wydaniu merytorycznej decyzji oraz znaczne przerwy w podejmowanych przez organ czynnościach. Nie zmienia tej oceny także fakt, że organ podjął działania mające na celu ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, co wymagało pozyskania dokumentów historycznych. Jak wyżej wskazano stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem działań organu w znacznych okresach czasu oraz długość prowadzonego postępowania uzasadniają uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania, którego dopuścił się organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ rażąco naruszył przepisy art. 8, 12, 35 § 3, 36 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 a) P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.