I SAB/Wa 280/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. N. i T. N. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania J. N. i T. N. z dnia [...] listopada 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących J. N. i T. N. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 lutego 2017 r. J. N. i T. N., reprezentowani przez adwokata M. K., wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...]. Skarżący wskazali, że od momentu przekazania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez organ I instancji akt wraz z przedmiotowym odwołaniem minęło ponad 16 miesięcy, a Minister nie wydał decyzji w niniejszej sprawie. Wobec czego skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35, 36 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) i wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku; 2) wymierzenie organowi grzywny; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że wpływające do organu wnioski rozpatrywane są według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. W dniu wpływu do organu opisanego odwołania pozostawało do rozpatrzenia około 642 zaległych spraw, a zatem zwłoka w rozpoznaniu odwołania nie wynikała z rażących zaniedbań, a z okoliczności niezależnych od organu. Jednocześnie organ wskazał, iż poinformował strony postępowania o przyczynie nierozpoznania sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających Sygn. akt I SAB/Wa 280/17 z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu odwołania skarżących z dnia [...] listopada 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...]. Powyższe odwołanie wpłynęło do organu w dniu Sygn. akt I SAB/Wa 280/17 24 listopada 2015 r. i od tego momentu rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem, pomimo upływu przepisanego terminu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym odwołaniem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu, Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia powołanego odwołania w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin miesięczny dla załatwienia ww. odwołania jest terminem wystarczającym do wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że od dnia 24 listopada 2015 r., tj. od momentu wpływu do organu odwołania organ nie dokonał żadnej czynności mającej odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy a zmierzającej do rozpoznania odwołania. Przy czym do podjęcia działań nie skłoniły Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi również monit skarżących z dnia 14 marca 2016 r., wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa z dnia 18 stycznia 2017 r. ani skarga z dnia 20 lutego 2017 r. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że organ wskazując na dużą ilość spraw jedynie kolejnymi pismami informował strony postępowania o nowych terminach rozpoznania odwołania (pisma z dnia: 30 listopada 2015 r., 17 czerwca 2016 r., 19 grudnia 2016 r. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Natomiast organ w sprawie Sygn. akt I SAB/Wa 280/17 działał opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Sąd nie znalazł natomiast uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o ukaranie organu grzywną i w tym zakresie skargę oddalił. Wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi bowiem dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku) oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.