I SAB/Wa 281/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. J., J. K. i M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 1990 r. o przyznanie rekompensaty za majątek ziemski [...] pozostawiony poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. J., J. K. i M. K. solidarnie kwotę 631 (sześćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. J., J. K. i M. K. (dalej jako: skarżący) pismem z dnia 13 lutego 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w postaci majątku [...], zarzucając ww. organowi naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym ww. przepisami, oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający stronom realizację uprawnień wynikających z prawa materialnego. W tej sytuacji skarżący wnieśli o stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i wyznaczenie mu terminu 1 miesiąca na załatwienie sprawy, przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł (2000 zł dla każdego ze skarżących), względnie nałożenie na organ grzywny w tej wysokości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że działania organu podejmowane w sprawie znajdują uzasadnienie prawne, tym samym nie można mówić o naruszeniu prawa. Niemożność zakończenia postępowania wynika nie z przyczyn leżących po stronie organu, lecz braku wyczerpującego udowodnienia stanu faktycznego sprawy przez wnioskodawców. Organ wskazał również, że po otrzymaniu niezbędnych dokumentów z instytucji archiwalnych w Polsce i z Konsulatów Generalnych Rzeczypospolitej Polskiej niezwłocznie wyda rozstrzygniecie w sprawie. Zauważył także, że pełnomocnik stron jest na bieżąco informowany o wszystkich czynnościach organu wojewódzkiego zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżących zażalenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Stwierdzenie, że w określonej dacie, tj. w dacie orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, w szczególności dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. II OSK 34/13). Orzekając o przewlekłości organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wniosek A. K. z dnia [...] grudnia 1990 r. (przekazany Wojewodzie [...] według właściwości postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.) oraz wniosek A. K. i S. J. złożony do Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2008 r. nie został dotychczas rozpoznany, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach sprawy należy więc uznać, że Wojewoda prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kpa. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez Wojewodę miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z analizy akt sprawy wynika, że Wojewoda podjął liczne działania zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Na ocenę charakteru przewlekłości postępowania wpływ miał również skomplikowany charakter sprawy dotyczącej mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wymagający od organu podjęcia szeregu czynności w celu ustalenia okoliczności sprawy i zebrania materiału dowodowego sprzed kilkudziesięciu lat. Sąd wziął również pod uwagę, że Wojewoda w trakcie postępowania wydał dwie decyzje rozpoznające ww. wniosek (z dnia [...] sierpnia 2014 r. i dnia [...] września 2015 r.), które następnie zostały uchylone przez organ odwoławczy. Nie bez znaczenia dla tej oceny jest również to, że Wojewoda wykonując wskazania organu odwoławczego, co do uzupełnienia materiału dowodowego, wystąpił o dodatkowe dokumenty do instytucji archiwalnych w Polsce (Archiwów Państwowych w W., w K. i jego oddziału w G. oraz Archiwum Akt Nowych) i Konsulatów Generalnych Rzeczypospolitej Polskiej w [...] i w [...]. Dodatkowo zauważyć należy, że pełnomocnik stron był na bieżąco informowany o wszystkich czynnościach organu wojewódzkiego zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez Wojewodę, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też przyczyn, zdaniem Sądu, brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Jednocześnie mając na względzie to, że organ wydał ww. dwie decyzje, które co prawda zostały następnie wyeliminowane przez organ II instancji, jak również podejmowane czynności w celu zgromadzenia materiału dokumentacyjnego, Sąd nie stwierdził obecnie potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jeszcze nie zachodzi. Z powyższych względów, w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ppsa, w pkt 3 - na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (200 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 51 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictw). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.