I SAB/Wa 283/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szymdt Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi M. F., K. F. i K. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 1985 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] hip. [...], w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących M. F., K. F. i K. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 1985 r. M. S., K. F., A. R. i W. S. wystąpili do Prezydenta W. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 1985 r. organ poinformował pełnomocnika wnioskodawców – adw. A. L., że uprawnienia do odszkodowania wygasły. Zapowiedziane w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przepisy wykonawcze, które miały dotyczyć zasad ustalania odszkodowań, a także emisji miejsca papierów wartościowych stanowiących rekompensatę za przejęte nieruchomości nie zostały wydane. Pismem z dnia [...] stycznia 1986 r. pełnomocnik stron wniósł o rozpatrzenie wniosku w trybie przepisanym przez Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi pismem z dnia [..] stycznia 1986 r. Kierownik Wydziału [...] poinformował, że nie znajduje podstaw prawnych do załatwienia wniosku w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], bądź innej formy rekompensaty. Wskazano, że brak jest podstaw do zastosowania art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości gdyż budynek [...]. Wnioskiem z dnia [..] lutego 1991 r. K. F., A. R. i W. S. zwrócili się o zwrot nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] objętej hip. nr [...]. Wniosek został przez Wydział [...] przekazany do Urzędu [...] przy piśmie z dnia [...] marca 1991 r. wraz z prośbą o jego rozpatrzenie po ukazaniu się nowych przepisów regulujących zobowiązania wobec byłych właścicieli z tytułu przejęcia przez Państwo nieruchomości [...]. Pismem z dnia [...] maja 2000 r. K. F., A. R. i W. S. wnieśli o przywrócenie prawa własności nieruchomości. W dniu [...] września 2000 r. wnioskodawcy zwrócili się o zwrot nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2001 r. organ zwrócił się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o przekazanie akt własnościowych nieruchomości w celu ustalenia aktualnego stanu formalno-prawnego gruntu. Akta zostały przekazane w dniu [...] czerwca 2001r. Pismem z dnia [...] listopada 2001 r. organ, w odpowiedzi na wystąpienia dotyczące zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wyjaśnił K. F., A. R. i W. S., że wobec nowych uregulowań prawnych dotyczących gruntów przejętych na mocy dekretu – wnioski nie mogą być uwzględnione. Jednocześnie organ wskazał, iż akta sprawy nie zawierają wniosku byłego właściciela hipotecznego złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. organ zwrócił się do: [...] o nadesłanie dokumentów do sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. organ poinformował strony, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. pełnomocnik wnioskodawców wskazał, że następcą prawnym zmarłego W. S. jest K. S. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. M. F. (spadkobierczyni zmarłej A. R.), K. F. i K. S. wystąpili o wyjaśnienie przyczyny nie zakończenia postępowania w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości. W dniu [..] marca 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęło zażalenie w/w na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 1985 r. w części nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ew. nr [...] z obrębu [...], stanowiącą własność W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] wyznaczyło organowi I instancji termin na załatwienie sprawy do dnia [...] lipca 2012 r. W dniu [...] marca 2012 r. do Wojewody [...] wpłynęło zażalenie stron na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 1985 r. w części nieruchomości stanowiącej obecnie działki ew. nr [...] z obrębu [...], stanowiące własność Skarbu Państwa. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] wyznaczył organowi I instancji termin na załatwienie sprawy do dnia [...] września 2012 r. Prezydent W. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. udzielił stronom informacji, że ze względu na analizę zgromadzonej dokumentacji nie było możliwe rozpatrzenie wniosku w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Organ wskazał, że sprawa zostanie zakończona do dnia [...] października 2012 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. M. F., K. F. i K. S., reprezentowani przez adwokata, wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta W. w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 1985 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał na znaczne przekroczenie przez organ terminu określonego przepisami k.p.a. Podkreślił, że organ nie dotrzymał również terminów rozpatrzenia sprawy zakreślonych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] kwietnia 2012 r. oraz postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł jednocześnie o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent W. udzielił pełnomocnikowi skarżących informacji o treści art. 10 k.p.a. wskazując, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy. Podał, iż wydanie decyzji w sprawie nastąpi do dnia [...] lipca 2013 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 7 czerwca 2013 r. Prezydent W. podniósł, że pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżących został zawiadomiony o możliwości składania wniosków, a także zapoznania się z posiadanym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podniósł, iż został już przygotowany projekt decyzji administracyjnej w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W sprawie tej nie ulega wątpliwości, że terminy określone w przepisie art. 35 k.p.a. nie zostały dochowane. Również w terminach wyznaczonych przez SKO w W. i Wojewodę [...], wniosek z dnia [...] listopada 1985 r. nie został rozpatrzony w przewidzianej prawem formie. Uchybienie przepisowi art. 35 k.p.a. na gruncie tej sprawy jest oczywiste. Od momentu złożenia wniosku z dnia [...] listopada 1985 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi na bezczynność organu w zakresie rozpoznania tego wniosku minęło ponad [...] lat i postępowanie administracyjne nie zostało dotychczas zakończone. Podkreślenia wymaga, że wniosek z dnia [...] listopada 1985 r. oparty był na przepisie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 82 ust. 2 tej ustawy po dniu 10 kwietnia 1991 r.). W sprawie jest bezsporne, że choć wniosek z dnia [..] listopada 1985 r. nie pozostał całkowicie bez odpowiedzi, albowiem pismem z dnia [...] stycznia 1986 r. Kierownik Wydziału [...] poinformował, że brak jest podstaw do zastosowania art. 89 ust. 2 u.g.g.w.n., to postępowanie z tego wniosku nie zostało zakończone decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Do roszczeń byłych właścicieli (następców prawnych) nieruchomości [...] przejętych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) znajduje zastosowanie przepis art. 214 u.g.n. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że organ prowadził z wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego postępowanie na podstawie art. 214 u.g.n. jednakże nie zakończył go decyzją administracyjną. Biorąc pod uwagę stan sprawy oraz oświadczenie pełnomocnika organu złożone na rozprawie w dniu 19 września 2013 r., Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 1985 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] hip [...] w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że bezczynności organu należy w niniejszej sprawie przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w tej sprawie przejawia się przede wszystkim w rażącym naruszeniu przepisu art. 35 § 1-3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego. Od dnia złożenia wniosku przez stronę do dnia orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu minęło ponad [...] lat i postępowanie nie zostało w tym czasie zakończone przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Choć po złożeniu wniosku z dnia [...] listopada 1985 r. do strony skierowano pisma informacyjne z dnia [...] grudnia 1985 r. i [...] stycznia 1986 r., to organ nie wydał decyzji administracyjnej. Strona kilkakrotnie występowała jeszcze potem z żądaniem w tej sprawie, formułując pisma w różny sposób ([...] lutego 1991 r. jako wniosek o zwrot posesji, [...] maja 2000 r. jako wniosek o przywrócenie prawa własności, [...] września 2000 r. jako wniosek o zwrot nieruchomości). Nie ulega jednakże wątpliwości, w stanie faktycznym tej sprawy, że wszystkie te żądania nawiązywały do wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego złożonego w trybie art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 214 u.g.n.). Oceniając działanie organu w tej sprawie, Sąd wskazuje, że w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2007 r. skierowanym do stron, dotyczącym postępowania z wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] w części stanowiącej własność Skarbu Państwa organ, powołując się na przepis art. 10 k.p.a. poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, że już wówczas zebrany był materiał dowodowy w tym zakresie. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. organ wystąpił do [...] Urzędu [...] o ustalenie, czy w rejestrze wpływu wniosków dekretowych, istnieje zapis o złożeniu wniosku w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Pismem z dnia [..] czerwca 2007 r. organ uzyskał odpowiedź, iż brak jest takiego zapisu w rejestrze, jednakże ma on wyłącznie charakter pomocniczy i nie stanowi wyłącznego dowodu potwierdzającego złożenie wniosku. Od tego czasu do dnia zgłoszenia się do postępowania administracyjnego nowego pełnomocnika jednej ze stron postępowania, tj. do dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie nie były podejmowane działania, które znalazłyby potwierdzenie w aktach sprawy. Następnie, pismem z dnia [..] sierpnia 2009 r. Dyrektor [...] zwrócił się o zwrot wypożyczonych Prezydentowi W. akt nieruchomości przy ul. [...]ozn. hip [...] w W. i akta te, jak wynika z pisma organu z dnia [...] września 2009 r., zostały przesłane. Z pisma z dnia [...] listopada 2009 r. skierowanego przez organ do [...] wynika, że do zakończenia postępowania w sprawie z wniosku z dnia [..] listopada 1985 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego konieczne jest ustalenie aktualnych adresów zamieszkania wszystkich stron postępowania. Od tego czasu w sprawie nie były podejmowane żadne działania zmierzające do zakończenia postępowania administracyjnego. Również po zgłoszeniu się do postępowania administracyjnego nowego pełnomocnika stron w dniu [..] marca 2011 r. i wyznaczeniu przez SKO w W. oraz Wojewodę [..] terminów na załatwienie sprawy z wniosku z dnia [..] listopada 1985 r., tj. odpowiednio do dnia [...] lipca 2012 r. i [...] września 2012 r. organ nie wydał decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 36 k.p.a., organ poinformował pełnomocnika stron, że decyzja zostanie wydana do dnia [...] października 2012 r. Po upływie [...] miesięcy od wyznaczonej daty zakończenia postępowania, organ pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem i prawem składania wniosków. Jednocześnie wskazano, że wydanie decyzji w tej sprawie nastąpi do [...] lipca 2013 r. W ocenie Sądu, wobec wieloletniego braku działania organu zmierzającego do zakończenia postępowania w sprawie z wniosku z dnia [..] listopada 1985 r. w przewidzianej przez prawo formie, bezczynności organu należało przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naruszenie zasady pogłębiania zaufania strony do organów władzy publicznej jest w tej sprawie oczywiste. Stanowiska Sądu w tym zakresie nie zmienia fakt dwukrotnego zastosowania przez organ przepisu art. 36 k.p.a. (w dniu [...] sierpnia 2012 r. i w dniu [...] czerwca 2013 r.), albowiem przez większość czasu trwania postępowania strona pozostawała w niewiedzy, co do istniejących ewentualnie przyczyn niezałatwienia wniosku. Obowiązek informacyjny organu w tym zakresie jest ściśle związany z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej w sposób rażący naruszony został również przepis art. 12 k.p.a., zobowiązujący organy administracji publicznej do działania wnikliwie i szybko. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 3 wyroku, Sąd oparł na przepisie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.