I SAB/Wa 284/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. U., L. U., A. W., M. J., T. W. i P. K. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r., nr [...] w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. U., L. U., A. W., M. J., T. W. i P. K. solidarnie kwotę [...] (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. U., M. U., A. W., M. J., T. W. i P. K. pismem z [...] sierpnia 2018 r. złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania złożonego od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. i wydania decyzji w sprawie w terminie 30 dni od daty wydania orzeczenia przez Sąd. Ponadto, wnieśli o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazali, że od złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r., nr [...] przez Agencję Nieruchomości Rolnych upłynęło 21 miesięcy. Zdaniem skarżących, przesuwanie co 6 miesięcy terminu rozpoznania odwołania ze względu na dużą ilość spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania przez organ. Skarżący podnieśli, że organ niezasadnie przedłuża postępowanie i bezpodstawnie pozostawia wiele ich wniosków bez rozpoznania. Wskazali, że [...] lipca 2018 r. wezwali Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z [...] lipca 2018 r. organ odpowiedział na powyższe wezwanie, jednak odpowiedź ta niczym nie różniła się od wcześniej udzielanych odpowiedzi. Zaznaczyli, że pomimo wezwania organ nie rozpoznał odwołania i nie wydał decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismami z [...] grudnia 2016 r., [...] czerwca 2017 r., [...] grudnia 2017 r., oraz [...] czerwca 2018 r. zawiadamiał strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy podając, jako przyczynę zwłoki dużą liczbę spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Wyjaśnił, że na dzień otrzymania skargi w Wydziale Rewindykacyjnym pozostawało do rozpatrzenia około 347 spraw z datą wcześniejszą od daty otrzymania odwołania skarżących. Zaznaczył, że aktualnie w aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego na konkretną podstawę przejęcia nieruchomości, w związku z czym wydanie decyzji bez wyczerpania możliwości poszukiwań stosownej dokumentacji nie byłoby korzystne dla skarżących. Organ dodał, iż pismem z [...] lipca 2018 r. wystosował ponaglenie do Archiwum Państwowego w O. oraz Archiwum Akt Nowych o nadesłanie stosownej dokumentacji, o czym skarżący zostali poinformowani. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem skargi skarżący uczynili przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. Zdaniem Sądu, niezałatwienia sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w niniejszej sprawie nie można było zakwalifikować - jak domagali się tego skarżący - jako przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego lecz jako bezczynność. W sprawie nie wystąpiło bowiem nagromadzenie takich charakterystycznych elementów stanu przewlekłości jak: podejmowanie czynności dowodowych w znacznych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych nieistotnych dla sprawy, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym, niż limituje to przedmiot sprawy. W niniejszej sprawie organ znacznie przekroczył termin rozpoznania odwołania, o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 Kpa. Wobec tego Sąd uznał, że wystąpiła bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. Odwołanie z [...] października 2016 r. wraz z aktami sprawy wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] listopada 2016 r., co wynika z prezentaty organu widniejącej na piśmie Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. przekazującym odwołanie. Do chwili wyrokowania odwołanie nie zostało rozpatrzone. W niniejszej sprawie doszło zatem do znacznego przekroczenia maksymalnego miesięcznego ustawowego terminu na załatwienie sprawy, który wyznacza organowi odwoławczemu przepis art. 35 § 3 Kpa. Od momentu otrzymania przez Ministra odwołania do chwili orzekania przez Sąd upłynęło ponad dwa lata. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu odwołania. Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie bezczynności Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji bezczynności świadczy upływ czasu od wniesienia odwołania, wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ograniczenie aktywności Ministra do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy i informowania stron o dużej ilości spraw tego rodzaju załatwianych według kolejności wpływu. Sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznością zwalniającą organ od terminowego załatwiania spraw. Minister nie wskazał żadnych obiektywnych, z punktu widzenia organu i stron postępowania, powodów tak długiego okresu rozpatrywania odwołania, wiążących się bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą takich jak, np. trudności w uzyskaniu dowodów w ramach prowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego czy trudności w ustaleniu stron postępowania. Przy ocenie charakteru istniejącej w sprawie bezczynności Sąd wziął także pod uwagę to, że na etapie postępowania odwoławczego organ nie jest zobowiązany do prowadzenia w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) celem ustalenia stanu sprawy, lecz - jeżeli jest to konieczne - jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 Kpa). Z akt sprawy wynika, że Minister dopiero po wniesieniu przez skarżących skargi do Sądu podjął działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez zwrócenie się do Archiwów o nadesłanie stosownej dokumentacji - w marcu 2018 r., a więc prawie półtora roku po złożeniu odwołania. Sąd zwraca uwagę, że z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej duża ilość spraw zalegających w organie i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie można pominąć i tego, że posługiwanie się przez organ w pismach sporządzonych przed wniesieniem skargi ogólną formułą (duża ilość spraw rozpatrywanych według kolejności wpływu) nie jest w żaden sposób przekonywująca dla strony. Tego rodzaju argumenty mogą mieć znaczenie w stosunkach wewnętrznych organu, świadczyć np. o konieczności zmian w obsadzie etatowej w danej jednostce organizacyjnej Ministerstwa, zmian w organizacji pracy, itd. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu i oceny jej charakteru tego typu argumenty organu nie mogły być skuteczne. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie należało zobowiązać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Taki termin - zdaniem Sądu - to realny czas w ramach którego organ będzie miał możliwość rozpatrzenia odwołania. Sąd nie uwzględnił wniosków skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej. Wskazać należy, że przepis art. 154 § 7 P.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie w wyżej wskazanym przepisie czasownika "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę jaką poniosła na skutek bezczynności organu. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w tym zakresie uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznający skargę powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeżeli istnienie takiej okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uwarunkowane względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z 16 V 2017 r., sygn. akt OSK 2934/16). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Poza tym na obecnym etapie sprawy wystarczającą dolegliwością dla organu jest stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co powinno zmobilizować organ do rozpoznania odwołania w termie określonym w wyroku. Dlatego w tej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd, w pkt 1 i 2 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. W pkt 3 wyroku orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości sto złotych (pkt 4 wyroku).