I SAB/Wa 288/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. L., K. L. i M. L. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku P. L. i K. L. z dnia 4 marca 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy Al. [...], oznaczoną nr hip. [...] (obecnie ul. [...]), w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. solidarnie na rzecz skarżących P. L., K. L. i M. L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 marca 2015 r. (data prezentaty) P. L., K. L. i M. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy Al. [...] oznaczoną nr hip. [...] (obecnie ul. [...]). Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z 4 marca 2013 r. (data prezentaty) P. L. i K. L. wystąpili do Prezydenta W. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy Al. [...] oznaczoną nr hip. [...] (obecnie ul. [...]). Rozpoznając powyższy wniosek Prezydent W. pismem z dnia 19 marca 2013 zwrócił się do Urzędu Miasta W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] o nadesłanie akt własnościowych dotyczących ww. nieruchomości. Następnie pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru z prośbą o przesłanie informacji z rejestru gruntów dla tej nieruchomości oraz odbitki z mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych oraz granicami hipotecznymi do celów służbowych. Po ponagleniu organu przez pełnomocnika skarżących pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. Prezydent powiadomił go, że decyzja w niniejszej sprawie zostanie wydana do dnia 31 października 2013 r. Jednocześnie podejmował dalsze działania w celu rozpoznania wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania i w tym celu występował o nadesłanie potrzebnych dokumentów do Archiwum Państwowego, ponownie do Urzędu Miasta W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy B. i do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. Pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. skarżący kolejny raz wezwali Prezydenta W. do niezwłocznego załatwienia sprawy. Następnie w dniu 6 czerwca 2014 r. wnieśli - na zasadzie art. 37 § 1 kpa - zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia do dnia 31 października 2014 r. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, że zgodnie z brzmieniem art. 37 § 1 kpa na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy ma miejsce takie działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Wojewoda dodał, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony w dniu 4 marca 2013 r. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji podejmował czynności zmierzające do uzyskania materiałów dowodowych, niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W analizowanym postępowaniu Prezydent W. pismem z dnia 5 lipca 2013 r. wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia 31 października 2013 r., a następnie pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. wyznaczył kolejny termin zakończenia postępowania do dnia 31 października 2014 r. Każde przekroczenie terminu określonego w art. 35 kpa lub ustalonego w myśl art. 36 kpa skutkuje pozostawaniem organu administracji publicznej w bezczynności i upoważnia strony postępowania do złożenia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa, a zatem zachodzi konieczność wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia niniejszej sprawy. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę charakter i stopień złożoności postępowania oraz konieczność wykonania operatu szacunkowego, wyznaczył Prezydentowi W. termin na załatwienie sprawy do dnia 31 października 2014 r. Ponieważ wyznaczony przez Wojewodę termin nie został dotrzymany, dlatego też pismem z dnia 17 marca 2015 r. (data prezentaty) P. L., K. L. i M. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy Al. [...] oznaczoną nr hip. [...] (obecnie ul. [...]). Wnieśli w niej o: - wyznaczenie Prezydentowi W. dodatkowego miesięcznego terminu na załatwienie niniejszej sprawy, - wskazanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 17 kwietnia 2015 r. Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w toku postępowania zgromadził szereg materiałów mających na celu określenie, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] o przesłanie kserokopii decyzji komunalizacyjnych. Również pismem z tego samego dnia pełnomocnik stron został poinformowany o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 31 sierpnia 2015 r. Do dnia 30 lipca 2015 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta W., złożyli zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody Mazowieckiego. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem jak - wynika z akt sprawy - wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy Al. [...] oznaczoną nr hip. [...] (obecnie ul. [...]) nie został dotychczas rozpoznawany, zaś okoliczności podane przez organ w pismach i w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta W. przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa - bowiem organ administracji podejmował jednak szereg czynności w sprawie mające na celu zgromadzenie potrzebnej dokumentacji, poinformował również pełnomocnika skarżących o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy w terminie oraz o terminie rozpoznania wniosku. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin dwumiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent W. powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.