I SAB/Wa 291/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie zawiadomienia z 11 stycznia 2010 r. postanawia: odrzucić skargę. Z. S. wniósł skargę na bezczynność byłego Prokuratora Generalnego. Do skargi załączył pismo z 11 stycznia 2010 r. kierowane do Prokuratora Generalnego, zatytułowane: "Zawiadomienie o przestępstwach wraz z wnioskiem o ściganie". W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o odrzucenie skargi. Wskazał, że skarga dotyczy działalności organu nie będącego organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r., poz. 66 ze zm.) prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Zadania te Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy i pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują przez czynności określone w art. 3 § 1 powołanej ustawy, jednakże nie przez wydawanie decyzji, postanowień, bądź innych aktów z zakresu administracji publicznej. Prokurator podniósł, że postępowanie w zakresie skarg i wniosków, choć unormowane jest również w przepisach procedury administracyjnej, nie stanowi postępowania, które zmierza do wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu o charakterze władczym. Dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany pozostaje pogląd, że czynności podejmowane przez organy w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 P.p.s.a. i dlatego nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Prokurator przedstawił także podjęte w sprawie czynności w związku z pismem skarżącego z 11 stycznia 2010 r. oraz udzielone odpowiedzi na powyższe pismo i kolejne pisma skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Sąd przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania przesłanek dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a, a także, na mocy art. 3 § 3 tej ustawy, w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jednocześnie na podstawie art. 4 omawianej ustawy sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność nie jest dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w powyższych przepisach. Wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłość postępowania organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Kontrola sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki ugruntowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98; z 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99 oraz postanowienie z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SAB 166/97). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie braku oczekiwanej przez skarżącego reakcji na jego pismo z 11 stycznia 2010 r. Prokurator Generalny nie jest jednak organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r., poz. 66 ze zm.) prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Zadania te Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy i pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują poprzez czynności określone w art. 3 § 1 ww. ustawy, tj. 1) prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego w sprawach karnych oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami; 2) wytaczanie powództw w sprawach cywilnych oraz składanie wniosków i udział w postępowaniu sądowym w sprawach cywilnych, z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, jeżeli tego wymaga ochrona praworządności, interesu społecznego, własności lub praw obywateli; 3) podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach przewidzianych przez ustawę; 4) sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem postanowień o tymczasowym aresztowaniu oraz innych decyzji o pozbawieniu wolności; 5) prowadzenie badań w zakresie problematyki przestępczości oraz jej zwalczania i zapobiegania oraz współpracę z podmiotami, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4-8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574, 583, 655, 682 i 807), w zakresie prowadzenia badań dotyczących problematyki przestępczości, jej zwalczania i zapobiegania oraz kontroli; 6) gromadzenie, przetwarzanie i analizowanie w systemach informatycznych danych, w tym danych osobowych, pochodzących z prowadzonych lub nadzorowanych na podstawie ustawy postępowań oraz z udziału w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia lub innych postępowaniach przewidzianych przez ustawę, przekazywanie danych i wyników analiz właściwym organom, w tym organom innego państwa, jeżeli przewiduje to ustawa lub umowa międzynarodowa ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską; 7) zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji; 8) koordynowanie działalności w zakresie ścigania przestępstw lub przestępstw skarbowych, prowadzonej przez inne organy państwowe; 9) współdziałanie z organami państwowymi, państwowymi jednostkami organizacyjnymi i organizacjami społecznymi w zapobieganiu przestępczości i innym naruszeniom prawa; 10) współpracę z Szefem Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych w zakresie niezbędnym do realizacji jego zadań ustawowych; 11) współpracę i udział w działaniach podejmowanych przez organizacje międzynarodowe lub ponadnarodowe oraz zespoły międzynarodowe, działające na podstawie umów międzynarodowych, w tym umów konstytuujących organizacje międzynarodowe, ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską; 12) opiniowanie projektów aktów normatywnych; 13) współpracę z organizacjami zrzeszającymi prokuratorów lub pracowników prokuratury, w tym współfinansowanie wspólnych projektów badawczych lub szkoleniowych; 14) podejmowanie innych czynności określonych w ustawach. W ww. katalogu czynności podejmowanych przez Prokuratora nie mieści wydawanie decyzji, postanowień czy innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że niniejsza sprawa nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro Prokurator Generalny nie był zobligowany do załatwienia wniosku skarżącego z 11 stycznia 2010 r. ani w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to skarżącemu nie przysługuje skuteczna skarga na bezczynność Prokuratura do sądu administracyjnego. Jak wyżej zaznaczono zakres skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., zgodnie z którymi zaskarżenie bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania jest dopuszczalne, ale tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie powyższej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.