I SAB/Wa 294/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. J. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku K. R. z [...] sierpnia 1949 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...],hip. [...] – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz H. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2020 r. (data prezentaty) H. J. (dalej jako skarżąca) - reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. S. - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku K. R. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Nr hip [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych tytuł własności nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] hip. [...], zapisany był niepodzielnie na imię A. R. w 5/6 częściach i K. R. w 1/6 części. W dniu [...] września 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek K. R. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości. Następnie w dniu [...] sierpnia 1990 r. (data prezentaty) K. R. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Zaś w dniu [...] czerwca 2012 r. H. J. (reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. S.) i inni - działając na podstawie art. 37 k.p.a. - wnieśli zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 1990 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Kolejnym pismem z [...] czerwca 2012 r. - skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] – H. J. i inni zmodyfikowali swoje poprzednie pismo stwierdzając, że dotyczy ono zażalenia na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym Prezydent [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. zawiesił z urzędu postępowanie o odszkodowanie za tę nieruchomość - do czasu rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tego terenu, stanowiącego obecnie własność Miasta [...]. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - wobec złożonego zażalenia - pismem z [...] września 2012 r. zwróciło się do radcy prawnego A. S. jako pełnomocnika H. J., o dołączenie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), dokumentów świadczących o tym, że jego mocodawczyni jest następcą prawnym K. i A. małżonków R. oraz o wskazanie aktualnych adresów zamieszkania pozostałych następców prawnych. Ponieważ Kolegium nie uzyskało odpowiedzi na swoje pismo - dlatego też pismem z [...] listopada 2012 r. poinformowało go o pozostawieniu bez rozpoznania skargi na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej. Wcześniej jeszcze Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2012 r. - po rozpoznaniu skargi na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość - uznał wniesione w sprawie zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z [...] października 2020 r. H. J. - reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A.S. - działając na podstawie art. 37 k.p.a., wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na niezałatwienie przez Prezydenta [...] w ustawowym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Nr hip [...]. Zaś pismem z [...] listopada 2020 r. (data prezentaty) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku K. R. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Nr hip [...]. Uzasadniając skargę zarzuciła organowi, że pomimo upływu ustawowych terminów rozstrzygnięcia sprawy oraz upływu ponad 70 lat od złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do dnia dzisiejszego nie zapadło żadne rozstrzygnięcie. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent [...]pozostaje obecnie w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, poza tym do dnia dzisiejszego nie podjął on żadnych czynności mających na celu zakończenie tego postępowania i wydanie decyzji w sprawie. Skarżąca wniosła o: 1) wyznaczenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie prawa własności czasowej; 2) na podstawie przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a w zw. z art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym z uwagi na charakter sprawy dotyczący rozpoznania sprawy o bezczynność organu; 3) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000,00 zł; 4) zasądzanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. Następnie pismem z [...] listopada 2020 r. (data prezentaty) pełnomocnik skarżącej złożył do Prezydenta [...] wymagane dokumenty dotyczące potwierdzenia dziedziczenia po byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania administracyjnego stwierdzając, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Istotnym pozostaje również fakt, iż opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Ponadto okoliczność, iż akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony, pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw, gdyż nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie, o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Następnie wskazał, że w związku z brakiem możliwości ustosunkowania się do złożonego zażalenia na bezczynność - które otrzymał 5 listopada 2020 r. - oraz nie rozpatrzeniem tej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie zostały w pełni wykorzystane środki zaskarżenia przysługujące stronie w postępowaniu administracyjnym. Ponadto pismem z [...] listopada 2020 r. (data wpływu do organu [...] listopad 2020 r.) czyli dopiero po wniesieniu skargi, radca prawny A. S. działający w imieniu H. J., złożył szereg dokumentów wykazujących następstwo prawne po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Na zakończenie organ wskazał, że pełnomocnik skarżącej pismem z [...] listopada 2020 r. został poinformowany o aktualnym stanie sprawy oraz został wezwany do usunięcia rozbieżności w postanowieniach spadkowych. W piśmie tym wskazano również, iż przewidywany termin wydania decyzji w tej sprawie to 31 marca 2021 r., poproszono go też o wskazanie adresów wszystkich stron postępowania. Do dnia 25 lutego 2020 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...] , złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie, uznane przez Sąd za ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem wniosek K. R. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]Nr hip [...]- który wpłynął do Zarządu Miejskiego w [...] w dniu [...] września 1949 r. - nie został dotychczas rozpoznawany, zaś okoliczności, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niedotrzymania ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta [...] przy rozpatrywaniu tego wniosku Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Stwierdzić należy, że organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - gdyż Prezydent [...] nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w k.p.a. Przy czym Sąd miał na względzie okoliczność, iż wniosek dekretowy z 1949 r. został niejako zmieniony wnioskiem z 1990 r. o przyznanie odszkodowania. Wziął też pod uwagę fakt, że pełnomocnik skarżącej - dopiero po wniesieniu skargi do Sądu na bezczynność organu - złożył dokumenty wykazujące następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości. Nie zmienia to jednak oceny, że Prezydent [...] praktycznie przez wiele lat nie podejmował żadnych czynności w sprawie - zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku dekretowego poprzez wydanie stosownej decyzji lub zmierzających do wydania innego orzeczenia w tej sprawie np. postanowienia o zawieszeniu postępowania. Art. 149 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów, jakimi powinien kierować się sąd administracyjny, określając organowi termin do wykonania wyroku. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 k.p.a. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czterech miesięcy na rozpatrzenie wniosku dekretowego z 1949 r. będzie adekwatny i realny. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści tego artykułu oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącej od organu sum pieniężnych. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań Prezydenta [...] jako bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.