I SAB/Wa 296/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W., K. W., E. W. i A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących A. W., K. W., E. W. i A. S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. W., K. W., E. W. i A. S. (dalej jako "skarżący") pismem z [...] października 2020 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ") postępowania w przedmiocie wniosku z [...] stycznia 2020 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], Dzielnicy [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako dz. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, że czynności w sprawie podejmowane są w bardzo dużych odstępach czasu. Ponadto merytoryczna wartość tych działań nie zasługuje na aprobatę i nie znajduje żadnego uzasadnienia zarówno na gruncie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Postępowanie w sprawie trwa już niemal 10 miesięcy, jednak nie został pozyskany podstawowy dowód jakim jest operat szacunkowy. Skarżący stoją na stanowisku, że jest to jedyny do przeprowadzenia dowód. Wszelkie inne dowody, których żądał organ, albo są w jego posiadaniu (znane z urzędu), albo nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lub też dotyczą danych dostępnych w odpowiednich rejestrach (księgi wieczyste). W konsekwencji Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...]uznał za uzasadnione ponaglenie skarżących z dnia [...] czerwca 2020 r. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni (w przypadku, gdy organ nie będzie zlecał sporządzenia operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości) albo 60 dni (w przypadku kiedy zleci i przeprowadzi dowód z operatu szacunkowego); stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a."; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazali, że ocena długości postępowania powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktycznego czasu jaki upłynął od momentu wywłaszczenia. Niniejsza zaś sprawa dotyczy odszkodowania za działkę, która została wydzielona decyzją z 2008 r. zatwierdzającą projekt podziału. Z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, działka przeszła na własność [...]. Oznacza to, że stan wywłaszczenia trwa już ponad 12 lat. Skarżący dodali, że to obowiązkiem organu powinno być dążenie do wypłaty odszkodowania, tymczasem jego działania stanowią również źródło innych, niż pochodzących z braku wypłaty odszkodowania w odpowiednim czasie, kosztów oraz strat. Należą do nich koszty związane z prowadzeniem postępowania oraz pomocy prawnej w ramach poszczególnych postępowań administracyjnych. Nie można również pominąć krzywdy wynikającej z negatywnych emocji i stresu skarżących, których podłożem jest czas oraz sposób prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w sprawie podjął szereg czynności zmierzających do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, występując zarówno do pełnomocnika skarżących, jak i instytucji publicznych do nadesłania dokumentów koniecznych do rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie. Mając na uwadze powyższe oraz niedostarczenie przez wnioskodawców wymaganych dokumentów, m.in. tytułu własności do nieruchomości oraz brak informacji o ewentualnych porozumieniach, zrzeczeniach i innych umowach zawieranych odnośnie do przedmiotowej działki, a także fakt, że organ podejmował czynności mające na celu zgromadzenie w całości materiału dowodowego, aby wydać stosowne rozstrzygnięcie, skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania należy uznać za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, czy też przewlekle prowadzi postępowanie, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłość organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Prezydent dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku z [...] stycznia 2020 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania powyższego wniosku. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku, jest termin czterech miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że w przypadku uznania, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990), zaistnieje konieczność zlecenia uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Sąd uznał jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, po otrzymaniu w dniu [...] stycznia 2020 r. wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę, organ niezwłocznie rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego. I tak, w dniu [...] stycznia 2020 r. uzyskał informację z Wydziału Mienia [...] (właściwego do przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania), o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżących o odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na to, że w dacie wydania decyzji podziałowej z [...] listopada 2008 r., dla obszaru, w którym położone były działki nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu [...] czerwca 2020 r.: poinformował pełnomocnika skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz wezwał go do złożenia dokumentu potwierdzającego prawo własności do przedmiotowego gruntu na dzień uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości, ewentualnych porozumień, zrzeczeń, darowizn, oświadczeń i innych umów zawieranych odnośnie do nieruchomości (wymagane dokumenty nie zostały nadesłane); wystąpił do Zespołu Przeznaczenia Mienia o przekazanie akt postępowania cywilnoprawnego dotyczącego rokowań odnoszących się do ustalenia odszkodowania za grunt (akta te wpłynęły w dniu [...] czerwca 2020 r.); zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie informacji, czy na terenie, na którym położone były przedmiotowe działki, w dniu wydania decyzji podziałowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak to jakie były jego zapisy na ten dzień. Następnie w dniu [...] czerwca 2020 r. akta sprawy przekazał do Wojewody [...] z ponagleniem skarżących z [...] kwietnia 2020 r. (akta zwrócono do organu dopiero w dniu [...] lipca 2020 r.). W związku z brakiem odpowiedzi Wydziału Architektury i Budownictwa na ww. pismo z [...] czerwca 2020 r., organ w dniu [...] września 2020 r. ponownie zwrócił się do tej komórki z pytaniem w kwestii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiedź na powyższe zapytanie organ otrzymał w dniu [...] października 2020 r., zaś w dniu [...] października 2020 r. wpłynęła już skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, z którą w dniu [...] listopada 2020 r. akta sprawy przekazano do Sądu. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie bez znaczenie jest również okoliczność, że w toku rozpatrywania wniosku skarżących z [...] stycznia 2020 r., zawieszeniu uległy terminy załatwienia sprawy (od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r.), na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Z powyższych przyczyn Sąd uznał również, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Jak już bowiem wskazano, organ w toku postępowania gromadził materiał dowodowy niezbędny do podjęcia końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, zaś opóźnienia w wydaniu decyzji spowodowane były dużej mierze przyczynami od niego niezależnymi, tj.: wprowadzenie w Polsce stanu epidemii (zawieszenie terminu załatwienia sprawy od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r.); przekazanie do Wojewody ponaglenia skarżących z [...] kwietnia 2020 r. wraz z aktami (organ nie posiadał akt od [...] czerwca 2020 r. do [...] lipca 2020 r.), brak odpowiedzi na wezwania organu z [...] czerwca 2020 r. skierowane do pełnomocnika skarżących oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa (ponowne wezwanie do drugiego z podmiotów wystosowano w dniu [...] września 2020 r.). W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.