I SAB/Wa 296/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], P. C., M. J., W. C., J. C., K. K., A. S. i A. R. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. stwierdza, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta m.s.t. Warszawy do rozpoznania wniosku w odniesieniu do [...] Sp. j. w [...] (obecnie [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...]); 3. zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], P. C., M. J., W. C., J. C., K. K., A. S. i A. R. solidarnie kwotę 716 (siedemset szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. A. W., P. C., M. J., W. C., J. C., A. R., K. K., A. S. oraz [...] sp. j. z siedzibą w [...] wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy al. [...], hip. "[...]", działka nr [...], wydzielona do hip. [...]. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 10 maja 2013 r. Prezydent - działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - udzielił informacji, że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 30 września 2013 r. Wskazał jednocześnie na konieczność uzupełnienia dokumentacji w sprawie. Wnioskodawcy w piśmie z dnia 30 listopada 2012 złożyli zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta m.st. Warszawy w terminie sprawy odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r. nr 661/2013 uznał to zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin na podjęcie rozstrzygnięcia do dnia 30 września 2013 r. Wobec braku aktywności organu, pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. A. W., P. C., M. J., W. C., J. C., A. R., K. K., A. S. oraz [...] sp. j. z siedzibą w [...] wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpoznania przedmiotowego wniosku z dnia 3 sierpnia 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy al. [...], hip. "[...]", działka nr [...], wydzielona do hip. [...]. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewydanie w sprawie decyzji pomimo upływu ponad 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 lipca 2013 r., I SAB/Wa 333/13 uznając skargę za uzasadnioną m.in. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z dnia 3 sierpnia 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy al. [...], hip. "[...]", działka nr [...], wydzielona do hip. [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został przekazany Prezydentowi w dniu 12 listopada 2013 r. (data wpływu do organu). Następnie wnioskodawcy kilkukrotnie skutecznie skarżyli niewykonanie przez Prezydenta wyroku z dnia 31 lipca 2013 r. w efekcie tut. Sąd uznając ich skargi za uzasadnione wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r., I SA/Wa 133/16 wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 2.000,00 zł (pkt 1 sentencji wyroku), następnie w wyroku z dnia 21 marca 2017 r., I SA/Wa 226/17 Sąd nałożył na Prezydenta grzywnę takiej samej wysokości. Natomiast wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. I SA/Wa 1770/18 Sąd wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 4.000,00 zł. Wspomniany wyrok z dnia 31 lipca 2013 r., I SAB/Wa 333/13 został przez Prezydenta wykonany dopiero w dniu 22 marca 2021 r., kiedy to organ wydał decyzję nr 76/SD/2021 o odmowie przyznania wnioskodawcom odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] (d. [...]), ozn. hip. jako działka nr [...] z hip. [...] stanowiącą część działek ewid. z obrębu [...] nr [...] i nr [...]. Na skutek odwołania stron decyzja Prezydenta została uchylona w całości mocą decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 2287/2021 z dnia 5 sierpnia 2021 r., którą jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzja Wojewody wraz z aktami sprawy wpłynęła do Prezydenta w dniu 8 października 20221 r. Po tym zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2023 r. Prezydent poinformował strony o zakończeniu postępowania i m.in. możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją. W dniu 11 kwietnia 2023 r. [...] Sp. z o.o., P. C., M. J., W. C., J. C., K. K. i A. S., a także A. R. złożyli do Wojewody Mazowieckiego, za pośrednictwem Prezydenta, ponaglenie na bezczynność Prezydenta żądając zobowiązania organu do niezwłocznego załatwienia sprawy. Następnie pismem z dnia 2 listopada 2023 r., złożyli oni do tut. Sądu skargę na bezczynność Prezydenta wnosząc o: 1. zobowiązanie Prezydenta Miasta St. Warszawy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący przedstawili przebieg postępowania i argumenty świadczące o zasadności ich żądań. Prezydent w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z konieczności pozyskania opracowania fotogrametrycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej też jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Nadto, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W reszcie po myśli art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dywagując nad kwestią bezczynności organu administracji należy mieć na względzie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. Realizacja zasady szybkości postępowania nie może odbywać się oczywiści "kosztem" jakości działań podejmowanych przez organy. Te bowiem w toku postępowanie zobligowane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, co wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stojąc przy tym na straży praworządności. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej. W orzecznictwie wielokrotnie trafnie zwracano uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. posługuje się dwoma odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", które kierując się jedną z dyrektyw wykładni językowej, tj. zakazem wykładni synonimicznej, (wyrażającą się w postulacie, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia) winny być odczytywane jako różne sytuacje. W konsekwencji pod pojęciem "bezczynności organu" rozumie się sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, równoznaczna z niekorzystaniem z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 lipca 2024 r., I SAB/Wr 503/23). W ocenie składu orzekającego Sądu w sprawie zainicjowanej wnioskiem 3 sierpnia 2012 r. A. W., P. C., M. J., W. C., J. C., A. R., K. K., A. S. oraz [...] sp. j. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] obecnie niewątpliwie mamy do czynienia ze stanem bezczynności organu administracji publicznej. Wprawdzie Prezydent wykonał wyrok tut. Sądu z dnia 31 lipca 2013 r., I SAB/Wa 333/13 w ten sposób, że w dniu 22 marca 2021 r. wydał decyzją nr 76/SD/2021, w której orzekł o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz za przedmiotową nieruchomość. Następnie jednak w toku postępowania instancyjnego decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia mocą decyzji Wojewody z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr 2287/2021. Akta sprawy wraz z decyzją Wojewody i informacją, że żadna ze stron nie złożyła od niej sprzeciwu, zostały zwrócone Prezydentowi w dniu 8 października 2021 r. Od tego czasu do dnia złożenia rozpoznawanej skargi, jak podnieśli skarżący, Prezydent nie podjął żadnych merytorycznych w sprawie. W szczególności Prezydent nie zrealizował zaleceń sformułowanych w końcowej części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Te wprawdzie nie mają charakteru wiążącego, to jednak co do zasady powinny przybliżać organ do właściwego załatwienia sprawy i w związku z tym winny być zrealizowane. Skoro od dnia otrzymania prawomocnej decyzji kasacyjnej Wojewody, tj. od dnia 8 października 20221 r., do dnia 8 listopada 2023 r., kiedy wpłynęła skarga na bezczynność organu, Prezydent nie tylko nie wydał nowej decyzji w sprawie, ale też nie podjął w zasadzie żadnych działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy niewątpliwie zasadny jest zarzut, że pozostaje on bezczynny w ramach prowadzonego postępowania. Oceniając, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Uwzględniając tak wytyczone kryteria Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko takie wynika głównie z tego, że Prezydent przez przeszło dwa lata od dnia 8 października 2021 r. do dnia 8 listopada 2023 r. nie podjął żadnej merytorycznej czynności w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania. Optyki tej – w ocenie Sądu – nie może zmienić fakt włączenia do akt sprawy opracowania fotogrametrycznego, jego przygotowanie zlecone zostało bowiem dopiero w dniu 25 lipca 2023 r. (k. 158 akt administracyjnych). Z tych względów skarga na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy złożona przez [...] Sp. z o.o., P. C, M. J., W. C., J. C., K. K., A. S., a także A. R. okazała się skuteczna. Sąd umorzył natomiast postępowanie w sprawie zobowiązania Prezydenta do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w odniesieniu do [...] sp. j. z siedzibą w [...] (obecnie [...] sp. z o.o.) ponieważ w dniu 18 stycznia 2024 r. organ wydał decyzję nr 39/SD/2024, mocą której umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku z dnia 3 sierpnia 2012 r. w zakresie dotyczącym wspomnianej Spółki. Sąd nie dokonuje w tym miejscu oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia, stwierdza jedynie, że Prezydent formalnie zakończył prowadzone postępowanie w odniesieniu do [...] sp. j. z siedzibą w [...], a więc w tym zakresie bezprzedmiotowe stało się wyrażone w skardze żądanie zobowiązania Prezydenta do wydania aktu. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym mając na względzie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.