I SAB/Wa 298/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi I. C., J. C., M. P., J. C., M. M., A. M., M. M., A. M., I. G., E. J., J. J., A. J., T. S., C. S., P. S., J. M. S., J. M., Z. S., A. S., A. S. i C. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku złożonego w dniu 10 lipca 2008 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., uregulowaną w księdze wieczystej [...] – hip. [...] następnie uregulowaną w hip. [...] w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej I. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 18 lipca 2011 r. I. C., J. C., M. P., J. C., M. M., A. M., M. M., A. M., I. G., E. J., J. J., A. J., T. S., C. S., P. S., J. S., J. M., Z. S., A. S., A. S. i C. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 lipca 2008 r. złożonego w ich imieniu przez M. K. – w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], uregulowaną w dawnej księdze wieczystej "[...]" – hip. [...] i hip. [...], a następnie uregulowanej w hip. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie przed organem toczy się od prawie trzech lat i do chwili obecnej organ nie rozpoznał sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem. Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] uznał wniesione w dniu 30 grudnia 2010 r., w trybie art. 37 kpa, zażalenie za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie Prezydentowi W. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2011 r. – który nie został dotrzymany. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu ustalenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania. W treści odpowiedzi organ podał, że do zakończenia przedmiotowego postępowania konieczne jest jeszcze wyjaśnienie, w jakiej dacie poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Ustalenie tej daty jest utrudnione z powodu braku akt lokalizacyjnych wymienionej nieruchomości. Ponadto Prezydent pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. poinformował pełnomocnika stron o niemożności załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym [do dnia 31 maja 2011 r.] przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r. i że zgodnie z treścią art. 36 § 1 kpa decyzja kończąca postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 31 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 7 lipca 2008 r. r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Nadto w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98, LEX nr 48688). W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu w dniu 10 lipca 2008 r. do Urzędu W. wniosku M. K. z dnia 7 lipca 2008 r. wniesionego w imieniu następców prawnych S. S. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Prezydent W. od dnia 10 lipca 2008 r., tj. od dnia wpływu wniosku do Kancelarii Urzędu W., do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku M. K. z dnia 7 lipca 2008 r. o przyznanie odszkodowania, złożonego w imieniu spadkobierców S. S. Zatem, mimo upływu ponad trzech lat od dnia złożenia wniosku z dnia 7 lipca 2008 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Ostatnią czynnością podejmowaną w sprawie przez Prezydenta – przed wniesieniem skargi – było wystąpienie w dniu 25 stycznia 2011 r. do Urzędu W. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] o nadesłanie akt lokalizacyjnych nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, dopiero po ośmiu miesiącach od otrzymania dokumentacji z Zarządu Dróg Miejskich nadesłanej przy piśmie z dnia 27 maja 2010 r. na skutek wystąpienia z dnia 2 lutego 2010 r. Urzędu W. Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych o przekazanie dokumentów określających kiedy modernizowano ulicę [...] na odcinku ul. [...] oraz po jedenastu miesiącach od otrzymania w dniu 25 lutego 2010 r. odpowiedzi z Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] dotyczącej sposobu zagospodarowania nieruchomości o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w W. przy Al. [...]. Po uzyskaniu odpowiednio w dniach 25 lutego 2010 r. i 1 czerwca 2010 r. oczekiwanych przez organ odpowiedzi na przedmiotowe wystąpienia nie podjęto w sprawie żadnych dalszych czynności. Dopiero, Prezydent zmotywowany skargą wniesioną na jego bezczynność w rozpatrzeniu wzmiankowanego wniosku o przyznanie odszkodowania, pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] Urzędu W. o nadesłanie akt lokalizacyjnych nieruchomości i mimo iż o dokumentację tę organ już zwracał się do wymienionej Delegatury w dniu 25 stycznia 2011 r., to dopiero po upływie siedmiu miesięcy organ zorientował się, że żądane akta lokalizacyjne nie zostały nadesłane. Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, wyznaczając pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. kolejny – szósty, nie wliczając terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez Wojewodę [...] – termin rozpatrzenia przedmiotowego wniosku do dnia 31 grudnia 2011 r., wskazując jako przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy gromadzenie dodatkowej dokumentacji – bez konkretnego wskazania o jakie dodatkowe dokumenty chodzi – niezbędnej do dokonania oceny czy nieruchomość objęta roszczeniem spełnia przesłanki art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i 35 kpa. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. W ocenie Sądu pomimo upływu wszystkich, siedmiokrotnie wyznaczanych terminów rozpoznania sprawy, wniosek z dnia 7 lipca 2008 r. nie został rozpoznany, czym organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zawarte w art. 12 kpa. Podawane przez organ powody wielokrotnego, nieustannego i nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa. Wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy nie mogło więc w takiej sytuacji spowodować, że organ nie pozostaje w bezczynności, tym bardziej, że od złożenia przez strony wniosku o odszkodowanie minęły już ponad trzy lata, a od wyznaczenia przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy sześć miesięcy i w tym czasie organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie. Zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa. Tymczasem Prezydent W. odpowiednio pismami z dnia: 7 października 2008 r., 6 kwietnia 2009 r., 31 sierpnia 2009 r., 1 lutego 2010 r., 25 stycznia 2011 r. i 17 sierpnia 2011 r. wyznaczał kolejno sześciokrotnie następujące terminy rozpoznania sprawy: "do końca lutego 2009 r.", "do końca sierpnia 2009 r.", "do końca stycznia 2010 r.", do 31 lipca 2010 r., 30 czerwca 2011 r., do 31 grudnia 2011 r. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 7 lipca 2008 r. złożonym przez M. K. w imieniu następców prawnych S. S. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, iż sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został już znacznie przekroczony, a jak wynika z odpowiedzi na skargę Prezydenta W. z dnia 18 sierpnia 2011 r., przyczyną zwłoki w rozpoznaniu sprawy nie jest skomplikowany charakter sprawy, ale konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a w tym celu niezbędne jest pozyskanie akt lokalizacyjnych nieruchomości. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta W., gdyż w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przez organ wskazane wyżej zasady, bowiem Prezydent z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku z dnia 7 lipca 2008 r., czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Jeśli się również zważy, że przed wystąpieniem ze skargą do sądu skarżący skorzystali ze środka przeciwdziałania bezczynności organu w postaci zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa, to przy uwzględnieniu sposobu rozpatrzenia tego zażalenia przez organ wyższego stopnia skargę na bezczynność Prezydenta W. należało uznać za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyznaczyć organowi termin do załatwienia wniosku skarżących w stosownej formie procesowej. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie tego samego przepisu Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.