I SAB/Wa 3/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. [...] w W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. [...] w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r. [...] w [...] wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności, względnie wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia 19 października 1992 r., stwierdzającą, że z dniem 5 grudnia 1990 r. nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha stała się przedmiotem użytkowania wieczystego na rzecz [...] w [...], zaś budynki, budowle i urządzenia położone na niej stały się własnością [...]. Skarżąca postawiła organowi zarzuty rażącego naruszenia art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) poprzez niedotrzymanie ustawowych terminów załatwienia sprawy i niedziałanie bez zbędnej zwłoki; art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zawiadomienia wnioskodawców o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia przed upływem ustawowego terminu oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania wniosku, co stanowi naruszenie ciążących na Ministrze obowiązków, jak również może powodować spadek zaufania skarżącej do władzy publicznej. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że Minister dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w przedmiocie wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku; nałożenie na Ministra obowiązku zapłaty grzywny w wysokości wskazanej zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że przez ponad 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. Dopiero po ponagleniach telefonicznych w dniu 6 września 2022 r. zwrócono się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o informacje dotyczące akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji. Powyższe czynności organu nie przyniosły żadnych rezultatów, więc w dniu 7 października 2022 r. skarżąca skierowała do organu ponaglenie. Wskutek powyższego organ ponownie zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. [...] Urząd Wojewódzki poinformował Ministra, że akta zostały przesłane do Ministra i Urząd nie jest w ich posiadaniu. Z informacji telefonicznych z dnia [...] listopada 2022 r. wynika, że Minister nie posiada żadnej wiedzy na temat lokalizacji akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r., które zostały przesłane organowi przez [...] Urząd Wojewódzki. W ocenie skarżącej, okoliczności sprawy wskazują, że organ bezzasadnie zwlekał z podjęciem jakichkolwiek czynności w sprawie przez bardzo długi okres, co uzasadnia zastosowanie grzywny w celu zmobilizowania Ministra i zapobiegnięcia podobnym sytuacjom w przyszłości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że podjął czynności zmierzające do zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Otóż pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. W odpowiedzi [...] Urząd Wojewódzki w [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. poinformował organ, że akta administracyjne zostały przekazane Ministerstwu w związku z prowadzonym postępowaniem w trybie nadzoru, nie wskazano jednakże, kiedy i w związku z jakim postępowaniem akta te zostały przekazane. W systemach informatycznych Ministerstwa brak jest informacji odnośnie powiązania ww. akt uwłaszczeniowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z innym postępowaniem administracyjnym toczącym się w Ministerstwie Rozwoju i Technologii. W związku z powyższym organ w piśmie z dnia 6 września 2022 r. zwrócił się z prośbą do [...] Urzędu Wojewódzkiego o informację, kiedy i do jakiej sprawy zostały Ministerstwu przesłane ww. akta. Pismem z dnia 11 października 2022 r. [...] Urząd Wojewódzki poinformował, że w zasobie archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] brak jest informacji, jakiej sprawy dotyczą wypożyczone akta, jak również kiedy nastąpiło ich udostępnienie. W związku z powyższym pismem z dnia 17 października 2022 r. organ wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie również akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r. zmieniającą, w trybie art. 155 k.p.a., decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. W odpowiedzi [...] Urząd Wojewódzki w [...] poinformował w piśmie z dnia 18 listopada 2022 r., że w zasobie archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] brak jest akt tego postępowania, a w związku z tym wydanie żądanych dokumentów nie jest możliwe. W piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r. organ ponownie zwrócił się o informację, gdzie, kiedy i do jakiej sprawy [...] Urząd Wojewódzki przekazał akta sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r. oraz zmienionej nią, w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. Do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę nie wpłynęła odpowiedź na powyższe pismo. Organ zauważył, że brak akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. oraz akt sprawy zakończonej decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. i z dnia [...] marca 1996 r. uniemożliwia organowi nadzorczemu prawidłowe rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącą. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 86). Zdaniem Sądu, istota zarzutów skargi w niniejszej sprawie dotyczy niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych, określonych w art. 35 k.p.a. i z tej przyczyny należało uznać, że przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., pomimo że skarżąca wskazała, że skarży również przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę, działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku [...] w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., który wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2021 r. (prezentata organu), i zakończenia sprawy w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. najpóźniej do dnia 2 listopada 2021 r. Nie jest przedmiotem sporu między stronami, że w niniejszej sprawie decyzja kończąca postępowanie nie została wydana, mimo że upłynął termin do załatwienia sprawy określony w przytoczonych wyżej przepisach k.p.a. Z tej przyczyny zasadne okazało się zobowiązanie organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., do rozpatrzenia wniosku w określonym przez Sąd terminie, tj. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał, że termin ten będzie wystarczający do zakończenia postępowania nadzorczego w tej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sprawa z wniosku skarżącej nie została, jak już wskazywano, rozpatrzona pomimo że od wniesienia wniosku do złożenia skargi na bezczynność upłynęło 15 miesięcy. Organ przekroczył zatem przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego termin do załatwienia sprawy o 13 miesięcy, a więc innymi słowy ponad siedmiokrotnie. Z akt administracyjnych wynika, a okoliczności te potwierdził również organ w odpowiedzi na skargę, że jedyną przyczyną tak znacznego przedłużenia załatwienia sprawy była niemożność uzyskania od Wojewody [...] akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r. W ocenie Sądu, tego rodzaju okoliczność nie może stanowić uzasadnionego usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Wręcz przeciwnie, świadczy ona o prowadzeniu postępowania w sposób nieskuteczny i w istocie niezmierzający do jego szybkiego zakończenia. Należy zauważyć, że po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt sprawy dopiero [...] grudnia 2021 r., a więc przez ponad 3 miesiące nie podjął żadnych czynności w sprawie, w szczególności w celu uzyskania akt postępowania zakończonego decyzją będącą przedmiotem kontroli w trybie nadzoru. Również dalsza wymiana korespondencji z Urzędem Wojewódzkim nie dowodzi sprawności organu w gromadzeniu akt postępowania. Po uzyskaniu odpowiedzi Urzędu Wojewódzkiego organ zwlekał pół roku zanim ponownie wystąpił o nadesłanie akt. Taki sposób prowadzenia postępowania Sąd ocenia jako rażąco naruszający przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące szybkości prowadzenia postępowania, tj. art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły natomiast okoliczności przemawiające za wymierzeniem Ministrowi wnioskowanej w skardze grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, te dodatkowe środki mogą być stosowane szczególnie wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 131/21). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ wyjaśnił, że podjął kolejne kroki w celu uzyskania akt administracyjnych niezbędnych do zakończenia sprawy, a po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie zostanie ono przekazane do Sądu. Sąd uznał zatem, że brak jest konieczności stosowania dodatkowych środków mających na celu motywowanie organu do załatwienia sprawy. Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o nałożenie na organ grzywny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.