I SAB/Wa 30/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta miasta W. do rozpoznania wniosku z dnia 28 października 2011 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent miasta W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezydenta miasta W. na rzecz W. L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 16 grudnia 2015 r. (data wpływu do Sądu 25 stycznia 2016 r.) W. L., reprezentowany przez radcę prawnego E. L., złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miasta W. w rozpoznaniu wniosku z dnia 28 października 2011 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]". W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 35 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji, wyrażoną w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 k.p.a. Wobec powyższego wniósł o: - zobowiązanie Prezydenta do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego o wypłacie odszkodowania za ww. nieruchomość; - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; - zobowiązanie Prezydenta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie; - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., nr 34, poz. 173), w związku z art. 149 P.p.s.a. o orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenie postepowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu; - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, ze w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. został poinformowany o stanie sprawy oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania tj. 31 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267) – powołana dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przewlekłość organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga W. L. zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy wniosek skarżącego o ustalenie odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. . [...], ozn. hip. ". [...]" wpłynął do organu w dniu 28 października 2011 r., co wynika z umieszczonej na piśmie prezentaty. Od tej daty rozpoczął bieg termin na załatwienie sprawy. Pomimo jego upływu Prezydent miasta W. nie zakończył postępowania w sprawie. Również na dzień orzekania przez Sąd brak było decyzji merytorycznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłości, co skutkowało zobowiązaniem go przez Sąd do rozpoznania ww. wniosku. Z akt administracyjnych sprawy wynik, że pierwszą czynność po otrzymaniu ww. wniosku organ podjął, po upływie ponad 4 miesięcy tj. pismem z dnia 15 marca 2012 r. zwrócił się o nadesłanie akt własnościowych ww. nieruchomości., które otrzymał w dniu 31 maja 2012 r. Pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. organ zwrócił się o nadesłanie zaświadczenia z księgi hipotecznej ww. nieruchomości, które otrzymał w dniu 10 lipca 2012 r. Następnie pismem z dnia 27 lipca 2012 r. organ zwrócił się o nadesłanie wypisu z rejestru gruntów ww. nieruchomości, które otrzymał w dniu 16 sierpnia 2012 r. Pismem z dnia 5 września 2012 r. organ zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego . [...] o nadesłanie dokumentów ww. nieruchomości, które organ otrzymał w dniu 25 marca 2013 r. W dniu 31 października 2012 r. (data wpływu) skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji dotyczącej złożonego wniosku. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 9 listopada 2011 r. poinformował skarżącego, że sprawa ma skomplikowany charakter i jest na etapie gromadzenia materiału dowodowego. Pismami z dnia 5 kwietnia 2013 r. (data wpływu) i z dnia 13 listopada 2013 r. (data wpływu) skarżący ponownie wystąpił o podanie informacji dotyczącej stanu załatwienia jego wniosku. Następnie organ pismami z dnia 25 listopada 2013 r. zwrócił się do . [...]i . [...] o podanie informacji dotyczących ww. nieruchomości. Odpowiedzi na powyższe wezwania organ otrzymał odpowiednio w dniu 27 maja 2014 r. i w dniu 9 grudnia 2013 r. Pismem z tej samej daty skarżący został poinformowany o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz na podstawie art. 36 k.p.a., organ poinformował, że przewidywany termin rozpatrzenia wniosku to dzień 31 marca 2014 r. Pismem z dnia 4 czerwca 2014 r, organ ponownie zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego . [...] o nadesłanie dokumentów ww. nieruchomości, które otrzymał w dniu 6 listopada 2014 r. Pismem z dnia 27 listopada 2014 r. skarżący ponownie zwrócił się o podanie informacji o stanie sprawy. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. poinformował, że sprawa jest na etapie kompletowania materiału dowodowego oraz na podstawie art. 36 k.p.a., że przewidywany termin załatwienia sprawy to 30 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. skarżący wystąpił w trybie art. 37 k.p.a. do Wojewody . [...] z zażaleniem na niezałatwienie sprawy przez Prezydenta miasta W. Na skutek powyższego Prezydent pismem z dnia 14 lipca 2015 r. poinformował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz na podstawie art. 36 k.p.a., poinformował, że przewidywany termin załatwienia sprawy to dzień 31 października 2015 r. Postanowieniem z dnia . [...] lipca 2015 r., nr . [...], Wojewoda . [...]uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia ww. postanowienia. W przedstawionym powyżej przebiegu postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu, zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu ww. wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. W tym miejscu wskazać należy także, że przepis art. 149 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja zaszła w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, przedstawiony powyżej przebieg prowadzonego postępowania przez organ daje podstawy do stwierdzenia, że przewlekłość ta miała charakter rażący. Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę datę wpływu wniosku do organu oraz fakt, że organ trzykrotnie przez okres ponad 7 miesięcy i więcej nie podejmował żadnych czynności w sprawie mających na celu załatwienie wniosku skarżącego, pomimo otrzymywania kolejnych dokumentów, o których nadesłanie wzywał oraz pomimo monitów skarżącego. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił. Sąd uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy orzeczenie co do rażącego charakteru zaistniałej w sprawie przewlekłości jest wystarczającą dolegliwością dla organu mobilizującą go do niezwłocznego rozpoznania wniosku skarżącego. Ponadto wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu powinien być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Ponadto, Sąd nie był uprawniony do uwzględnienia wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż pozostaje to poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego wynikającej z art. 149 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. Na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł, jak w pkt 4 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 5 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.).