I SAB/Wa 302/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku K. G. z dnia 15 grudnia 2011 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i [...] z obrębu [...] – w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 8 marca 2017 r. K. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania złożonego przez nią wniosku z 15 grudnia 2011 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] w postaci działek ewidencyjnych [...] i [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że K. G. nie nabyła prawa do dawnej hipotecznej działki nr [...]. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 15 grudnia 2011 r. K. G. złożyła wniosek o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] w postaci działek ewidencyjnych [...] i [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta [...]. Pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r. pełnomocnik wnioskodawczyni r.pr. P. G. poinformował organ, że wniosek z dnia 15 grudnia 2011 r. należy traktować jako wniosek wszystkich wymienionych wnioskodawców: K. G., I. G., M. L. i M. G. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność pkt 7 decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części dawnej działki gruntu nr [...] o pow. [...] m2. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobowiązało Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku K. G. do 31 grudnia 2015 r. W dniu 20 października 2016 r. pełnomocnik K. G. r.pr. P. G. "w imieniu wnioskodawcy, w nawiązaniu do złożonego wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości z dnia 15 grudnia 2011 r., wniósł o ustanowienie na rzecz wnioskodawcy użytkowania wieczystego do działek nr [...], [...], [...] i [...]. Jednocześnie wskazał, iż w przypadku gdy w stosunku do któregokolwiek z pozostałych wnioskodawców nie zostały spełnione przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego wówczas wnosi o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanych nieruchomości na rzecz K. G.". W dniu 4 kwietnia 2017 r. pełnomocnik r.pr P. G. został zobowiązany do przekazania oryginału lub poświadczonej za zgodność kopii umowy przelewu prawa zawartej pomiędzy K. G. a M. P. w dniu [...] października 1985r. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, gdyż Prezydent [...] przy rozpoznawaniu wniosku K. G. z dnia z 15 grudnia 2011 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] w postaci działek ewidencyjnych [...] i [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta [...] pozostaje w stanie bezczynności. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Poza sporem bowiem pozostaje okoliczność, że złożony przez skarżącą wniosek z dnia 15 grudnia 2011 r. o ustanowieni prawa użytkowania wieczystego nie został dotychczas rozpoznany w formie przewidzianej przez przepisy prawa. Wbrew ustanowionemu w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązkowi organ nie informował również strony o przyczynach zwłoki, ani o dodatkowym terminie zakończenia postępowania. Powyższe prowadzi do wniosku, że wystąpiły przesłanki, uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 grudnia 2011 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczając taki termin załatwienia sprawy Sąd miał na względzie to, że sprawa ma charakter skomplikowany ze względy na historyczne zaszłości oraz wielość postępowań administracyjnych, które w związku z nią były prowadzone. Zdaniem sądu z tego względu terminem, w jakim możliwe jest realne jej zakończenie bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron - a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał - jest termin trzech miesięcy, od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Również stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W ocenie Sądu nie ma usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący. Stwierdzenie, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca jest reprezentowana przez pełnomocnika – profesjonalistę, którego rola w trakcie postępowania ograniczała się w zasadzie do złożenia przedmiotowego wniosku oraz jego modyfikacji dokonanej pismami z dnia 13 kwietnia 2012 r. i z dnia 20 października 2016 r. Zgodnie z brzmieniem obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. art. 7 kpa organy administracji publicznej "z urzędu lub na wniosek stron podejmować będą wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". Nowelizacja art. 7 miała na celu zaktywizowanie stron. Chodzi o to, żeby nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony przyznaje im się również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Strona w trakcie postępowania nie składała żadnych wniosków dowodowych w sprawie, pełnomocnik strony zaniedbał nawet złożenia dowodu we właściwej formie o czym świadczy treść wezwania organu z dnia 7 kwietnia 2017 r. Ponadto w trakcie niniejszego postępowania prowadzone było postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] o stwierdzenie nieważności pkt 7 decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części dawnej działki gruntu nr [...] o pow. [...] m2. Po jego zakończeniu pełnomocnik po raz kolejny zmodyfikował wniosek pismem z dnia 20 października 2016 r. Te wszystkie okoliczności niewątpliwie rzutowały na okres załatwiania sprawy. Z rażącym zaś naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, kwalifikujących bezczynność organu jako rażącą w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy, była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a nie li tylko prowadzenia postępowania – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w sposób przewlekły. Z powyższych względów Sąd nie znalazł również wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta bowiem, ze względu na swój represyjno-dyscyplinujący charakter, winna być stosowana co do zasady w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu (zaniechań) można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji będzie postępował tak nadal. Takich wniosków zaś w oparciu o analizę akt sprawy obecnie nie sposób wyprowadzić. Z tych względów, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. i art. 205 § 2 p.p.s.a.